De bestuurlijke boete is geen nieuw fenomeen. Vijftien jaar geleden vormde de invoering van de bestuurlijke boete deels een antwoord op een tekort aan justitiële handhavingscapaciteit. Ook de gegroeide regeldichtheid en de behoefte aan beter toezicht vroeg om een bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheid. Deels bleek het ook effectiever om het normeren, toezicht houden en sanctioneren in één hand te leggen, zeker daar waar specifieke deskundigheid is vereist. Maar inmiddels kunnen we van wildgroei spreken en heeft in elk geval mijn fractie niet het idee dat er nu bij elke nieuwe wet heel diep wordt nagedacht over de vraag welk sanctiestelsel nu het meest passend zou zijn, in elk geval aan de hand van een toetsingskader met heldere criteria, waarmee regering en parlement zo'n afweging maken voor een logisch en transparant geheel.
Meerdere belangen spelen tegelijkertijd bij de keuze voor een sanctiestelsel en bestuursorganen hebben hun belang bij meer bevoegdheden waarschijnlijk goed behartigd in de afgelopen jaren. Door de wildgroei ziet niemand meer door de bomen nog het bos. Met name voor burgers en bedrijven is dat onwenselijk. Het goede aan de vierde tranche Awb is dat die de wildgroei enigszins in banen leidt, door de wet te voorzien van een eenduidige set regels voor de bestuurlijke boete. Dit komt de rechtszekerheid van burgers en de uniformiteit bij de toepassing en toetsing zeker ten goede.
Deze Kamer wilde echter meer van de regering, een meer fundamentele herbezinning op deze ontwikkeling van overheveling van strafrecht naar procesrecht. Is dit de goede weg en, zo ja, welke criteria zijn dan valide bij de keuze voor één van de sanctiestelsels? Wij zijn blij dat er nu een begin van een toetsingskader ligt. De handhavingstekorten vormden, zoals gezegd, een belangrijke aanleiding voor de introductie van de bestuurlijke boete. De regering geeft ook in haar notitie aan, dat deze aanleiding op dit moment niet meer aan de orde is. Is het dan toch wel de goede weg om op door te gaan? Welke goede reden is er om af te wijken van het principe dat het opleggen van sancties aan burgers moet zijn omgeven met strafrechtelijke waarborgen? De regering stapt vrij gemakkelijk heen over het feit dat de destijds geldende aanleiding niet meer aan de orde is en komt met één leidend criterium: effectiviteit. Als het effectiever is om af te wijken van het strafrecht, kiest de regering voor een bestuursrechtelijke aanpak, tenzij er sprake is van vrijheidsbeneming of als de ernst of de aard van de overtreding zich niet leent voor bestuursrechtelijke handhaving. Mijn fractie vindt dat effectiviteit een van de factoren mag zijn, maar niet de enige. Effectiviteit was ook niet bij de oorspronkelijke indeling van het strafrecht, privaatrecht en bestuursrecht het enig leidende principe. De verschillende rechtsstelsels dienen allemaal hun eigen doel en zijn daarop ingericht. Het is de vraag of het doel waar het strafrecht voor staat, evengoed wordt bereikt via het bestuursrecht. Ik denk hierbij onder andere aan de rechtsbescherming van de burgers, de noodzakelijke equality of arms en de scheiding der machten. Met dit laatste begrip kom ik meteen op het voorstel om een onderscheid te maken tussen de besloten en de open context. De keuze voor een bestuurlijke boete in een besloten context lijkt het meest logisch, omdat daar het argument van noodzakelijke deskundigheid het meest speelt. Ik sluit mij overigens graag aan bij de vraag van
mevrouw Broekers hierover, namelijk waarom in zwaardere vormen het OM wel over de deskundigheid beschikt maar in lichtere vormen niet. Toch vergt het onderscheid wel dat de
betreffende burgers goed geïnformeerd zullen moeten worden over hun rechten en plichten die uit die specifieke rechtsbetrekking voortvloeien. Tenslotte gaat het niet altijd om een vergunningensysteem, waarbij de vergunningvoorwaarden bekend kunnen worden verondersteld. Ook algemene regelgeving kan tot een besloten context behoren. Mijn fractie vraagt zich wel af in hoeverre juist in een besloten context wel voldaan kan worden aan de noodzakelijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Door de nauwe betrokkenheid tussen bestuur en normadressaten ligt het risico van bestuursrechtelijke eigenrichting op de loer. Kan de regering toezeggen dat er, ondanks het ontbreken van magistratelijke functionarissen, voldoende waarborgen worden ingebouwd voor een scheiding der machten, bijvoorbeeld tussen het constateren van een feit en het beboeten daarvan? De reden voor deze zorgen die eerder in de literatuur zijn geuit, wordt in het NJB door de schrijvers van de kabinetsnota blijkbaar niet onderkend. Ik kan mij voorstellen dat bij een vergunningensysteem de ambtenaren die de vergunning verlenen, toezicht houden en sanctioneren, wellicht dicht op elkaar zitten, Dat er al een verhouding is ontstaan met die burger mag geen negatieve gevolgen hebben voor de rest van het traject in de zin van willekeur, vooringenomenheid, persoonlijke rancune, et cetera. Juist dan is een scheiding tussen die functies van belang. Graag een reactie van het kabinet.
Zo helder als de regering het onderscheid tussen de besloten en open context schetst, is het in de praktijk niet. De vele uitzonderingen op de hoofdregel van traditioneel strafrecht bij de open
context, doen de charme van de eenvoud weer teniet. Een bestuursorgaan kan bijvoorbeeld bij de overlastbestrijding kiezen voor het traditionele strafrecht, de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking. Per gemeente kan een burger dus vanwege eenzelfde feit geheel verschillend benaderd worden: de strafbaarheid kan verschillend zijn, de hoogte van de sanctie kan anders zijn en de wijze waarop gesanctioneerd en getoetst wordt, kan uiteenlopen. Burgers horen de wet te kennen. Ik zou dat niet meer zo hard durven stellen. Bovendien is het dus ook de vraag of het wel in de wet staat, waar de burger dat moet vinden als het op een laag niveau pas wordt uitgewerkt.
De overheid stelt zich terughoudend op ten aanzien van de keuze die een decentrale overheid maakt. Hoewel deze terughoudendheid van de centrale overheid over het algemeen te prijzen valt, is die minder gepast als het gaat om een sanctionerende overheid. Moeten dan niet het belang en de rechtsbescherming van burgers voorop staan en dient dan niet enige uniformering en normering van regels door de centrale overheid te worden geregeld? Bij de keuze tussen een bestuurlijke boete en een bestuurlijke strafbeschikking kan het bestuursorgaan bewust buiten de uniformerende regels blijven. Is dat wel nodig? Kortom, daar waar het kabinet de wildgroei leek te willen temmen, is het aantal sanctiemogelijkheden alleen maar verder gegroeid en dan wel op zo'n manier, dat niet voorzienbaar is wanneer wat van toepassing is en elk bestuursorgaan zijn eigen toetsingscriteria kan ontwikkelen. Hoe zal een rechter daarmee omgaan? Hoe zullen bestuursrechter en strafrechter er samen voor zorgen, dat hun toetsing aan criteria en invulling van begrippen niet uiteenlopen?
Vijftien jaar geleden, in reactie op het advies Handhaving door bestuurlijke boeten, stond het kabinet nog redelijk positief tegenover het model waarbij één norm zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk kan worden gehandhaafd, het zogenaamde model B. Het kabinet neemt daar nu
min of meer afstand van, omdat in de praktijk blijkt dat de verantwoordelijkheidsverdeling leidt tot onduidelijkheden en daardoor ineffectiviteit. Het kabinet wil nu duale handhaving beperken tot gevallen waarin daarvoor goede en dwingende redenen zijn en de handhavende instanties dit uitvoerbaar achten. Mijn fractie juicht dit toe, omdat het inderdaad schemergebieden kan voorkomen waarin wellicht niemand optreedt en omdat het voor burgers meer transparantie en
rechtszekerheid biedt. Wel is het daarvoor van belang dat de taakverdeling op een zo hoog mogelijk niveau van regelgeving wordt vastgesteld, als het kan in de wet zelf. Is het kabinet dit met ons eens en, zo ja, hoe gaat het dit bewerkstelligen?
Voor het punitieve karakter van de bestuurlijke boete is het van groot belang dat iedereen daar hetzelfde onder verstaat. Het criterium "oogmerk tot leedtoevoeging" is niet in alle gevallen zo eenvoudig hanteerbaar, zeker als een sanctie meerdere doelen dient. Zou het daarom niet beter zijn om het begrip "punitief" niet alleen te koppelen aan, maar ook gelijk te stellen met het begrip "criminal charge" in de zin van artikel 6 EVRM? Het voordeel van de gelijkstelling zou zijn, dat bij het vaststellen van het punitieve karakter van de bestuurlijke sanctie de criteria worden gehanteerd die het EHRM heeft ontwikkeld ten aanzien van de criminal charge. De jurisprudentie van het Hof kan hiermee de nationale bestuursrechter meer houvast bieden. Het Hof gaat bij de bepaling of sprake is van een punitief karakter meer uit van de positie van degene die de boete krijgt opgelegd in plaats van degene die beboet, wat het nationale "oogmerk" criterium wel doet. Dat kan tot gevolg hebben dat wat wij als reparatoire sancties opvatten door het Hof toch als punitief worden beschouwd. Denk bijvoorbeeld aan het met de grond gelijk maken van een huis dat zonder de juiste vergunning is gebouwd of het terugvorderen van een uitkering over jaren, omdat er ooit niet is voldaan aan een meldingsplicht. Het is reparatoir, maar de burger zal het als een straf ervaren. Is de regering het met onze fractie eens, dat het Hof hierin andere criteria aanlegt dan de nationale rechter en dat dit ook tot gevolg kan hebben dat artikel 6 EVRM ook op dergelijke besluiten van toepassing zou moeten zijn?
Het overnemen van de Hof-criteria voor criminal charges zou duidelijk rnaken welk niveau van rechtsbescherming nodig is voor een bepaalde sanctie, namelijk een niveau dat minimaal voldoet aan de eisen van lid 2 en 3 van artikel 6, EVRM. Dat betekent inachtneming van de onschuldpresumptie, het zwijgrecht en waarborgen met betrekking tot informatie en zijn verdediging. Dit houdt in dat in al deze gevallen aan een bestuursrechter bijzonder strenge eisen moeten worden gesteld, wil deze rechterlijke toets niet onderdoen voor een rechterlijke toets die een strafrechter gewoon is. Dat is, in weerwil van wat het kabinet beweert, nu niet het geval. Allereerst staat een burger al op achterstand als hij eerst al een boete krijgt opgelegd en dan zelf het initiatief moet nemen om het aan de rechter voor te leggen. Er is dus geen rechterlijke toets vooraf, bijvoorbeeld of het bestuursorgaan een wettelijk voorschrift wel juist heeft geïnterpreteerd. Het kan gebeuren dat een fout of twijfelachtige interpretatie van een bestuursorgaan geen enkel rechtsgevolg heeft, simpelweg omdat niet in beroep wordt gegaan. Een ander verschil is natuurlijk dat bezwaar of beroep in het bestuursrecht geen opschortende werking heeft. Dat is ook een groot verschil met het strafrecht. Aan een strafrechter stelt de wetgever ook een veel zwaardere bewijsplicht dan aan de bestuursrechter: een strafrechter voert als het ware een gewetenstoets uit en veroordeelt alleen als een strafbaar feit wettig en overtuigend is bewezen. Een bestuursrechter beoordeelt alleen of het bestuursorgaan aannemelijk heeft gemaakt of de burger zich aan een bepaalde overtreding schuldig heeft gemaakt. Dat beoordelingsverschil heeft onder meer tot gevolg dat een strafrechter zich actiever opstelt en veel kritischer toetst of bewijsmateriaal rechtmatig is verkregen. Een bestuursrechter komt eerder toe aan zijn conclusie toe, want als het aannemelijk is bevonden is hij klaar. Het bestuursprocesrecht heeft juist een ontwikkeling doorgemaakt waarin het meer afstand heeft genomen van het beginsel van de ongelijkheidscompensatie. De bestuursrechter maakt zeer beperkt gebruik van zijn wettelijke mogelijkheden om gronden en feiten ambtshalve
aan te vullen en laat zich ook beperken door de zogenaamde onderdelenfuik in eerste aanleg en de argumentatieve fuik in hoger beroep. Het vergt van bestuursrechters wel een zeer flexibele houding, om zich bij een criminal charge volstrekt anders op te stellen dan bij alle andere bestuursrechtelijke zaken. Zelfs al geeft de wet alle benodigde mogelijkheden aan de bestuursrechter, hij is niet zoals de strafrechter verplicht tot gebruikmaking en in de praktijk doet hij het ook niet. Bovendien worden de rechten van de burger bij een criminal charge op dezelfde manier gewaarborgd als in het strafrecht ook met betrekking tot het recht op rechtshulp. Ik denk in dit verband aan verplichte procesvertegenwoordiging, de gratis toevoeging, de vertaling van een beslissing, et cetera. Ik krijg daarop graag ook een reactie van de regering.
Kortom, de regering deelt onze mening dat het niveau aan rechtsbescherming in het bestuursrecht niet zou mogen onderdoen ten opzichte van het strafrecht en dat is winst. Maar mijn fractie meent dat er voldoende argumenten zijn om te stellen dat het bestuursrecht niet
dezelfde processuele waarborgen biedt als het strafproces en niet alle benodigde waarborgen die het Hof verplicht stelt. Ik zou graag willen dat de regering op deze argumenten ingaat en vervolgens aangeeft wat de consequentie daarvan zou moeten zijn. Is de regering bereid de waarborgen in het bestuursprocesrecht dan voldoende op niveau te brengen?
Net nu het kabinet de nadelen van een duaal model onderkent, dreigt met de introductie
van de bestuurlijke strafbeschikking een nieuwe dualiteit te ontstaan, namelijk de bestuurlijke boete naast de bestuurlijke strafbeschikking, in elk geval nu bij de overlastbestrijding, maar in de toekomst wellicht steeds vaker. Acht het kabinet dit wel wenselijk? Kunnen hier niet dezelfde
verantwoordelijkheidsproblemen optreden als de dualiteit bestuursrechtelijk-strafrechtelijk optreden? Waarschijnlijk gebeurt dit niet direct in de uitvoerende zin, want het is altijd het bestuur dat in eerste instantie optreedt, maar misschien wel bij de beleidsontwikkeling. Het is de vraag hoe actief het OM richtlijnen gaat opstellen als de meeste normovertredingen via een bestuurlijke boete worden afgedaan. Hoe vindt daarin voldoende afstemming plaats? Acht het kabinet het wenselijk dat de richtlijnen van het OM ook kwaliteitseffecten krijgen op de bestuursrechtelijke handhaving? Het lijkt mijn fractie in ieder geval ongewenst dat het kwaliteitsniveau enorm kan verschillen tussen de twee sporen die een bestuursorgaan kan kiezen en daarom voor het minst veeleisende niveau kan kiezen. Hoe dit te voorkomen? Deze nota geeft weliswaar een voorzet, maar nog onvoldoende duidelijkheid over mogelijke onderscheidende criteria. Graag wil ik weten wat de status van deze nota is.
Gelet op onze constatering dat het strafrecht meer rechtswaarborgen biedt dan het bestuursrecht, is te stellen dat een bestuurlijke strafbeschikking de voorkeur verdient boven de bestuurlijke boete, temeer omdat de strafrechtelijke bemoeienis kan zorgen voor meer uniformiteit en er dus minder ongelijkheid is voor de burger. Maar de regering kan ook kiezen voor versterking van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming en er dan voor zorgen dat meerdere rechtsgevolgen van één normovertreding door één rechter kunnen worden behandeld. Dat heeft wel grote voordelen voor de burger. De keuze tussen een bestuurlijke boete en een bestuurlijke strafbeschikking zal steeds vaker gemaakt moeten worden en het verdient daarom aanbeveling dat de regering een leidraad creëert voor deze toekomstige keuzes om straks niet na vijftien jaar een onwenselijke ontwikkeling te moeten keren.
Voor ons ligt de lang verwachte volgende fase in de codificatie van het bestuursrecht. Ik feliciteer de minister en ook de heer Scheltema met hun bijdragen aan het verder brengen van de Awb. De Awb als kader voor het overheidshandelen en de toetsing daarvan, vormen een belangrijk fundament van onze democratische rechtsstaat. De overheid wordt immers gebonden aan transparante en zoveel mogelijk eenduidige regels die tegelijkertijd ook de burgers rechtszekerheid bieden en de mogelijkheid om hun belangen tegenover die van een overheidsbestuur te behartigen. De aanbouw is een voortdurend balanceren tussen uniformiteit en flexibiliteit en beide dienen elk een eigen doel. De Awb herbergt zo'n veelheid aan rechtsterreinen en systemen dat die onmogelijk in één model te vangen zijn. Tegelijkertijd bieden samenhang en uniformering grote voordelen voor de toegankelijkheid van het recht voor burgers. De Awb moet echter getoetst worden op het gevonden evenwicht tussen doelmatigheid, slagvaardig bestuur en de benodigde rechtsbescherming voor burgers. Zo vormt de uniformering van de regels voor de bestuurlijke boete een grote vooruitgang in de ogen van mijn fractie, omdat die zowel het bestuursrecht vereenvoudigt als de rechtszekerheid zal vergroten. In mijn vorige bijdrage heb ik al veel gezegd over de bestuurlijke boete. Het meeste kruit heb ik daarin verschoten omdat onze grootste zorgen gericht waren op de bestuurlijke boete. Ik wacht de beantwoording van de door mij gestelde vragen met veel belangstelling af.
De regering acht het noodzakelijk dat het strafrecht voorbehouden blijft voor overtredingen die de samenleving schokken of moreel verwerpelijk zijn; die gevallen waarin de overheid en haar burgers er behoefte aan hebben dat een bepaalde handeling in morele zin wordt afgekeurd.
Mijn fractie onderschrijft dat uitgangspunt volledig, maar de criteria laten wel veel ruimte voor
interpretatie. De eerste associatie is gewelddadige handelingen, maar ernstige fraudezaken en
bepaalde financiële transacties, denk aan de recente woede over het gedrag van bankiers,
zouden ook goed daaronder kunnen vallen. Het is ook afhankelijk van een tijdsgeest in de
samenleving, die voortdurend in ontwikkeling is. Kan de regering schetsen wat de contouren
ongeveer zijn? Kan zij de criteria wat duidelijker uitwerken en aangeven hoe zij denkt dat een en ander zich in de toekomst gaat ontwikkelen?
Hoewel codificatie door middel van tranches haar voordelen heeft, het is en blijft een redelijk pragmatische aanpak. Ik wijs ook op de discussies in de rechtsliteratuur over de wenselijke verhouding tussen privaatrecht, strafrecht en bestuursrecht. Andere woordvoerders hebben het al aangegeven, je moet het niet alleen aan de rechtswetenschappers overlaten, hoewel die een goede bijdrage kunnen leveren, maar dat ook de regering het moet aandurven daar een visie op te hebben en uit te werken. Wat is haar visie en is zij bereid die verder uit te werken?
Een punt dat de samenleving al jaren bezighoudt, is de wijze waarop de overheid zelf aansprakelijk gesteld kan worden voor onrechtmatig of strafbaar handelen. Er is alweer enige tijd een initiatiefwetsvoorstel in behandeling, wellicht ietwat lijdend het vertrek van de auteurs, dat beoogt de strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevenden op te heffen. Zal het aannemen van deze wet gevolgen hebben voor de mate waarin nu ook een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aan overheidsorganen, met name de punitieve sanctie? Graag een reactie van het kabinet op de rechtsgevolgen van het initiatiefvoorstel.
Ik wil even aanhaken bij het verzoek van de VVD en het CDA om de commissie die zich bezighoudt met de Grondwet te vragen, of de bestuurlijke boete daarin ook een plaats moet
krijgen. Ik wil daaraan een vraag toevoegen. Houdt de ontwikkeling bij de bestuurlijke boete ook niet in dat artikel 113, lid 1 van de Grondwet in een ander daglicht komt te staan? In dat artikel wordt de rechtelijke macht opgedragen tot berechting van strafbare feiten. Het bestuursrecht kent de bezwaarfase waardoor het bestuursorgaan daar over gaat. Wil de commissie eens kijken of artikel 113, lid 1 nog in overeenstemming is met de ontwikkelingen in het bestuursrecht In mijn eerste bijdrage ben ik ingegaan op de rechtelijke toetsing als een van de onderscheidende onderdelen tussen bestuursrecht en stafrecht. De heer Dölle wees op de stammenstrijd die in literatuur woedt tussen strafrecht en bestuursrecht. Het is voor ons erg
belangrijk om te weten hoe rechters in de praktijk daadwerkelijk toetsen. Uit de gesprekken die ik hierover met rechters heb gevoerd, blijkt dat bestuursrechters zelf aangeven dat zij echt minder indringend toetsen of het voorliggende feit daadwerkelijk gebeurd is, wettig tot stand gekomen is, et cetera. Het is de vraag of dit allemaal terug te zien is in uitspraken. Is er niet meer onderzoek nodig naar het verschil bij punitieve sancties in de daadwerkelijke toetsing tussen bestuursrechters en strafrechters?
In de parlementaire stukken is al heel wat gewisseld over het risico dat bestuursorganen een financieel belang kunnen krijgen bij het beboeten van bepaalde overtredingen. Financieel belang kan het doel van handhaving van een norm via een bestuurlijke boete vertroebelen en in elk geval de schijn van belangenverstrengeling wekken. Acht de minister dat geen risico, zelfs al zou een gemeente er feitelijk niet veel mee opschieten, gelet op de handhavingskosten? Ook dat zou al een reden zijn om te onderzoeken hoe de inkomsten en kosten op een andere manier verrekend kunnen worden. Is het niet zo dat bepaalde handhaving vooral veel geld kost en dat andere vormen als een goudmijntje kunnen worden gezien? Ik herinner mij dat minister Ter Horst bij de behandeling van de Wet bestuurlijke boete fout parkeren aangaf dat zij die wet niet kon laten schieten, omdat dit juist het financiële lokkertje moest zijn voor gemeenten om de wet bestuurlijke boete voor overlast in te voeren. Zie ik het goed dat intensieve handhaving op bepaalde overtredingen wel degelijk lucratief kan zijn? Zou dat iets moeten betekenen voor de wijze van verrekening? Graag een reactie. Verder sluit ik mij graag aan bij het verzoek van mevrouw Broekers om de vormvereisten die in de AMvB genoemd worden voor de bestuurlijke boete aan te scherpen tot echte vereisten voor het bestuursorgaan en op die manier de rechtsbescherming van burgers te verbeteren.
Wij hebben in het verslag verschillende vragen gesteld naar aanleiding van het rapport van de commissie-Ilsink over de derde evaluatie van de Awb. In de memorie van antwoord geeft de
regering aan dat het kabinetsstandpunt daarover in 2008 zou verschijnen. Ik heb het tot nu toe niet gezien en wil graag weten hoe het daarmee staat en of de minister bereid is daarin onze vragen mee te nemen.
Ik besef dat de Eerste Kamer de termijn van de invoeringsdatum heeft doen opschorten, omdat zij belang hechtte n aan een toetsingskader voor de keuze voor de verschillende sanctiestelsels.
Dat heeft een eerste stap gevormd naar een verdere uitwerking van het samenspel tussen het
bestuursrecht en het strafrecht. Dat is belangrijk voor de rechtspraktijk en voor de voortdurende discussie hierover. Ik begrijp dat de minister nu niet veel langer wil wachten met de invoering van de vierde tranche, maar niettemin ben ik bang dat 1 juli onnodig overhaast is. De invoering heeft veel wijzigingen in de rechtspraktijk tot gevolg, werkprocessen moeten aangepast, de juiste informatie moet de burgers tijdig bereiken. De gewenste invoeringsdata van 1 juli of 1 januari mogen niet tot gevolg hebben dat de invoering van deze wet onzorgvuldiger wordt. Heeft het kabinet zich niet juist o p het standpunt gesteld dat er ten minste drie maanden moet zitten tussen de officiële bekendmaking en de datum van inwerkingtreding? Zo ja, waarom gaan wij dan nu niet uit van 1 januari 2010, of eventueel
1 oktober 2009? Graag een reactie.