In aflevering 16 van Project & Nieuws leverde Kees Kalkman kritiek op de defensieparagraaf van de ontwerp-Grondwet van de Europese Unie. Deze kritiek is deels achterhaald, deels overtrokken. Maar een schoonheidsprijs verdienen de defensiebepalingen ook weer niet.
De Europese Grondwet zal voor het eerst kopgroepvorming mogelijk maken op defensiegebied. Kalkman vreest voor een 'nogal exclusieve kopgroep van de sterke legers in Europa, aan wie het militaire beleid wordt uitbesteed. Dat was inderdaad de strekking van de ontwerp-Grondwet van de Europese Conventie.1 Maar het viel te voorspellen dat het Conventie-voorstel niet ongeschonden door de Intergouvernementele Conferentie (IGC) zou komen.
Waar nogal wat onderdelen van de ontwerp-Grondwet in de onderhandelingen tussen de lidstaten verslechterd dreigen te worden, vormt de defensieparagraaf een onderdeel dat verbeterd wordt. Zo wordt, in de laatste versie van het Ierse voorzitterschap2, het besluit over de aanvankelijke samenstelling van de groep lidstaten die een 'permanente gestructureerde samenwerking' aangaat niet reeds bij de vaststelling van de Grondwet genomen, maar pas na inwerkingtreding, bij gekwalificeerde meerderheid. Besluitvorming zonder veto's vermindert de kans op chantage door de grote lidstaten. De landen die van begin af aan deelnemen aan de kopgroep hebben evenmin vetorecht hebben over toetreding van andere landen in een later stadium. Over nieuwe deelnemers wordt door de bestaande deelnemers bij gekwalificeerde meerderheid besloten. De wijzigingen die de IGC heeft aangebracht in de Conventie-formule brachten van de opstellers daarvan, de Franse senator Haenel, dan ook tot de verzuchting dat 'men het gevoel heeft dat de IGC vooral geprobeerd heeft om het voor elke lidstaat mogelijk te maken aan deze gestructureerde samenwerking deel te nemen'.3
Het exclusieve karakter van de defensiekopgroep wordt tevens ondergraven door het feit dat de lidstaten die er niet aan deelnemen weliswaar geen stemrecht hebben, maar wel een plaats aan de vergadertafel houden. Zo kunnen zij erover waken dat de besluiten van de kopgroep in lijn blijven met het bredere buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU. In het Conventie-voorstel zouden de niet-deelnemende lidstaten achteraf, door de toekomstige EU-Minister van Buitenlandse Zaken, op de hoogte gehouden worden van de besluiten van de kopgroep.
Heeft de EU zo?n defensiekopgroep wel nodig? Moet de EU zich ?upt met defensie bezighouden? Ligt de rol van de EU op het wereldtoneel niet veeleer in ontwikkelingshulp, eerlijke handel en diplomatie? Wij hebben eerder bepleit dat de EU de rol van ?civiele supermacht? zou moeten nastreven.4 Die term heeft zijn weg gevonden in het verkiezingsprogramma van GroenLinks voor de Europese verkiezingen.5 Maar het verkiezingsprogramma voegt daaraan toe dat een civiele supermacht wel degelijk militaire instrumenten nodig heeft, ?voor het voorkomen en be멮digen van gewapende conflicten aan de instabiele randen van Europa?, maar ook voor ?een actieve rol (?) in conflicthaarden buiten Europa.? GroenLinks staat een civiele supermacht met tanden voor ogen. Die tanden moeten stevig genoeg zijn om gewapende conflicten te be멮digen. Peace-enforcing dus. Daarmee wordt de EU opgedragen om operaties zoals de interventie in Kosovo in 1999 niet langer aan de NAVO over te laten. ?De EU dient de verantwoordelijkheid voor de pacificatie van de Balkan z鬦 te kunnen dragen.? Dat vergt nogal wat van de krijgsmachten van de lidstaten en van de onderlinge samenwerking. Niet alle lidstaten ? denk bijvoorbeeld aan Polen - zijn geporteerd van het idee dat de EU een grotere autonomie ten opzichte van de NAVO krijgt. Zij zullen allicht het ambitieniveau van de defensiesamenwerking beperkt willen houden. Er valt dan ook veel te zeggen voor een kopgroep-constructie.
De bepalingen in de ontwerp-Grondwet en de IGC-teksten zijn vaag over de mandatering van de kopgroep door de voltallige Raad van Ministers. De kans bestaat dat de leden van de kopgroep voor militaire operaties geen toestemming zullen vragen van de andere lidstaten. Maar dat zou ook het geval zijn als de EU geen defensiebeleid zou kennen. Dan zouden de grote lidstaten op eigen houtje opereren. Dankzij de inbedding in de EU hebben kleinere lidstaten de keuze tussen meedoen en meebeslissen, of niet meedoen maar in elk geval wel meepraten en op de hoogte blijven. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid stelt terecht dat ?samenwerking binnen EU-kader wenselijker is dan erbuiten, vanwege de garanties die dat biedt voor de ?buitenblijvers??.6 De Nederlandse regering is overigens voornemens om mee te doen aan de defensiekopgroep, en wil daarom bijdragen aan de snel inzetbare, goed bewapende battle groups die het toegangskaartje voor deze kopgroep lijken te worden.
Belangrijker is de mandatering door de Verenigde Naties. De bepalingen over de defensiekopgroep stellen dat haar operaties ?in overeenstemming met de beginselen van het VN-Handvest? moeten zijn. De EU stelt de militaire middelen van de kopgroep ook expliciet ter beschikking van de VN, ?voor de urgente uitvoering van missies onder de hoofdstukken VI en VII van het VN-Handvest.? Een waterdichte garantie dat de EU alleen militaire acties zal ondernemen met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad biedt dit niet, daarin heeft Kalkman gelijk. Maar we kunnen wel vaststellen dat de Amerikaans-Britse aanval op Irak 鮠de problematische afwikkeling daarvan door het gebrek aan legitimiteit van de bezettingsmacht, de populariteit van de VN in de Europese hoofdsteden hebben opgestuwd. Zelfs in Londen. Na Irak zal Europa wel uitkijken om het Amerikaanse unilateralisme te kopi벥n. De militaire missies die de EU tot nu toe op zich heeft genomen ? Macedoni묠Congo en vanaf volgend jaar Bosni렖 vinden ook allemaal keurig onder VN-vlag plaats.
Democratische controle
Het Europees Parlement krijgt geen rol in de militaire samenwerking. Dat viel ook niet te verwachten, want defensie is wel het laatste terrein waarop regeringen soevereiniteit uit handen willen geven. Er blijft dus een belangrijke taak weggelegd voor nationale parlementen bij het controleren van de Europese defensiepolitiek. Omdat de Rapid Reaction Force en de battle groups van de EU worden samengesteld uit nationale eenheden, houden nationale parlementen ook het laatste woord over de inzet van hun krijgsmacht voor EU-missies.
De Grondwet opent wel een achterdeurtje waarlangs het Europees Parlement, op termijn, invloed kan krijgen op de defensiepolitiek. De EU krijgt een eigen minister van Buitenlandse Zaken. De functies van Hoge Vertegenwoordiger van de Raad (nu vervuld door Javier Solana) en Europees Commissaris voor Buitenlandse Betrekkingen (nu vervuld door Chris Patten) worden daartoe samengevoegd. De EU-minister wordt geacht de politiek van de lidstaten en de EU te co?neren op alle terreinen van extern beleid, inclusief handel, humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking, waarbij de Europese Commissie het voortouw heeft. Daartoe wordt de EU-minister ook vice-voorzitter van de Commissie, die op haar beurt gecontroleerd wordt door het Europarlement.
De leden van de Conventie hebben de ontwerp-Grondwet ? bewust ? vaag gehouden over de relatie tussen de EU-minister en het Europees Parlement. Voor veel nationale regeringen is het een onverdraaglijke gedachte dat de Europese volksvertegenwoordiging, via de EU-minister, greep zou krijgen op besluiten inzake diplomatie en de inzet van militaire middelen. Toch sluit de ontwerp-Grondwet een dergelijke democratische ontwikkeling niet uit. Wat gebeurt er als een meerderheid van de europarlementari벳 het vertrouwen in de EU-minister opzegt, of daarmee dreigt? Kan hij of zij dan wel aanblijven, gezien de vertrouwensrelatie tussen Commissie en parlement? De minister wordt dan ?aangeschoten wild?. Op deze manier kan een betekenisvolle parlementaire verantwoording van het Europees buitenlands beleid vorm krijgen. Dat geldt eveneens voor het defensiebeleid, want ook daarin speelt de EU-minister een co?nerende rol. Parlementaire rekenschap is, paradoxaal genoeg, in het belang van de minister. Het Europarlement zal doorgaans fungeren als contragewicht tegen de middelpuntvliedende krachten van de lidstaten. Een EU-minister die handig opereert in dat spanningsveld kan zijn of haar speelruimte vergroten, en tegelijk het democratisch gat verkleinen.7
Bewapening
De lidstaten in de defensiekopgroep leggen zich vast op verbetering van hun militaire vermogens. Maar het is voorbarig om hieruit te concluderen dat de nationale defensiebudgetten omhoog moeten, zoals Kalkman doet. De Conventie en de IGC hebben er, zo constateerde de eerder genoemde Haenel met spijt, niet voor gekozen om de landen in de kopgroep te verplichten een minimumpercentage van hun BNP aan defensie te besteden. Dat is terecht, want de huidige defensiebudgetten kunnen zoveel effici뮴er besteed worden. Terwijl de defensiebudgetten van de vijfentwintig EU-landen opgeteld ongeveer de helft van het Amerikaanse budget bedragen, kan Europa slechts tien procent van de Amerikaanse militaire vermogens leveren.
De Europeanen zijn dan ook kampioenen in duplicatie. Van taakspecialisatie, waarbij elk land zich toelegt op specifieke militaire vermogens, komt nog weinig terecht. De grote lidstaten willen alles zelf kunnen doen. Bovendien probeert elk land de eigen industrie te stimuleren met defensieopdrachten. Dat mag omdat de aanschaf van militair materieel is uitgezonderd van de regels van de interne markt. In plaats van de opdracht te gunnen aan de beste Europese producent, mag een regering een nieuwe tank dus nog gewoon in eigen land aanbesteden. Op twee manieren is dit een dure oplossing. Er worden meerdere keren ontwikkelingskosten gemaakt voor vergelijkbare tanks. Maar die tanks verschillen wel teveel van elkaar om gezamenlijk te kunnen worden ingezet.
Met de oprichting, nog dit jaar, van een ?Europees Bureau voor bewapening, onderzoek en militaire vermogens? probeert de EU duplicatie van militaire investeringen te voorkomen. Door de samenwerking bij de ontwikkeling en aanschaf van defensiematerieel te stroomlijnen, kan de effici뮴ie van de Europese defensie-uitgaven verhoogd worden. Er valt dus wat te zeggen voor zo?n Europees bureau voor materieelsamenwerking. De vraag is wel waarom het genoemd moet worden in de Europese Grondwet. Zeker omdat het bureau er sowieso komt.
Kalkman heeft gelijk dat het ontbreken van bepalingen over scherpere wapenexportcontroles een pijnlijk gemis is bij een initiatief dat