Als het om de uitbreiding van de Europese Unie ging, zeiden ze in Brussel lang: 'We zien wel waar het schip strandt.' Dat veranderde toen Joschka Fischer zijn blauwdruk voor een Europese federatie presenteerde. Nu moet iedereen stelling nemen. Waarom mogen Marokko en Rusland niet in de Unie en Polen en Tsjechië wel? En hoe moet het met de Turken?

Joschka Fischer, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, heeft het einddoel van de Europese integratie op de politieke agenda gezet. Hij is de eerste vooraanstaande politicus die de definitieve institutionele architectuur voor de Europese Unie heeft durven schetsen. Een federatie met een eigen grondwet, een sterke regering en nauw omschreven bevoegdheden.
Het debat over de finaliteit van de integratie gaat, in het voetspoor van Fischer, vooral over de instellingen en de bevoegdheden van de EU van de toekomst. Maar in de schaduw van deze twee vraagstukken doemt nog een derde vraagstuk op, dat logischerwijs deel uitmaakt van het finaliteitsdebat: de vraag naar de ultieme grenzen van de EU. Waar houdt de EU op? Welke landen mogen hoop op toetreding koesteren, welke niet?

Het zal niet lang meer duren voordat deze explosieve vragen oprukken naar het centrum van het debat over de toekomst van Europa. De controverse wordt opgeroepen door de lopende uitbreiding van de EU. Brussel onderhandelt over lidmaatschap met maar liefst tien Midden- en Oost-Europese landen, plus Cyprus en Malta. De publieke steun voor dit uitbreidingsproces is wankel, zo blijkt uit opiniepeilingen. Nu de toetreding van de kandidaat-lidstaten dichterbij komt – mogelijk worden in 2002 de eerste toetredingsverdragen gesloten - groeit de weerstand onder de huidige EU-burgers. Velen vrezen voor hun welvaart en hun veiligheid. Het is voor politici verleidelijk om deze angsten te bezweren door paal en perk te stellen aan nieuwe uitbreidingsplannen.

Geografie
Waar houdt de EU op? De aardrijkskunde reikt een voordehandliggend antwoord aan: alleen landen die op het Europese continent liggen kunnen toetreden. De grondleggers van de EU lijkt een dergelijke begrenzing voor ogen te hebben gestaan, toen zij in het oprichtingsverdrag vastlegden dat 'elke Europese staat die de beginselen van de Europese Unie in acht neemt, kan verzoeken lid te worden'.
De geografische benadering stelt een limiet aan het aantal kandidaten. De lidmaatschapsaanvraag van Marokko liep er in 1987 op stuk. Ook maakt de verdragstekst duidelijk dat de EU niet verplicht is om alle landen op het continent toe te laten. Het zijn de huidige leden van de club die bepalen wie erbij mag komen.
Alleen al op grond van hun ligging staat voor Zwitserland, Noorwegen en IJsland de deur van de EU open, mochten zij de splendid isolation als beknellend gaan ervaren. De welvaart van deze landen maakt een toekomstige kandidatuur onproblematisch. Zij zouden netto-betalers zijn aan de Europese kas.

Maar het geografische argument werkt ook sterk in het voordeel van de straatarme republieken van het voormalige Joegoslavië alsmede Albanië. Als over een jaar of tien de huidige uitbreiding voltooid is, wordt de Balkan omringd door EU-lidstaten. De Nederlandse staatssecretaris van Europese zaken, Dick Benschop, stelt: "Je hoeft maar een blik op de kaart te werpen om te zien dat de Balkan erbij hoort. Deze landen wordt ook al een bepaald uitzicht op lidmaatschap geboden, in de stabilisatie- en associatie-overeenkomsten die de EU met hen aan het sluiten is."
De EU investeert miljarden euro's in de Balkan, voor de wederopbouw en ter bevordering van samenwerking tussen voormalige vijanden. Want de nabijheid van de regio maakt ons vatbaar voor de ellende daar. De etnische conflicten hebben de EU-landen met miljoenen vluchtelingen geconfronteerd. De burgeroorlogen vormden een leerschool voor criminelen, wier werkterrein inmiddels heel Europa beslaat. Bovendien zijn we niet ongevoelig gebleven voor de mensenrechtenschendingen en het leed waarmee elke Balkanoorlog gepaard gaat. De militaire interventies in Bosnië en Kosovo klonken de Balkan nog steviger vast aan Europa. 'Bommen scheppen verplichtingen', aldus de publicist Paul Scheffer.

Verplichtingen is de EU ook aangegaan tegenover Turkije. Ondanks verzet van christen-democraten tegen toetreding van dit 'moslimland', bevestigden de regeringsleiders van de EU-landen in 1999 nogmaals de status van Turkije als kandidaat-lidstaat. De politieke en economische voorwaarden voor toetreding vervult Ankara nog bij lange na niet. Het Turkse EU-lidmaatschap kan wel een jaar of twintig op zich laten wachten.
Niettemin: met haar aanbod aan Ankara is de EU de Bosporus overgestoken, de grens van het geografische Europa. Als seculiere staat naar Europese snit wordt Turkije door veel politici gezien als een westers bastion in het Nabije Oosten. Niet voor niets is het land al sinds 1952 NAVO-lid. Daarnaast is Turkije het vaderland van miljoenen West-Europeanen. De succesvolle integratie van deze migranten in de Europese samenlevingen is mede afhankelijk van de integratie van Turkije in de EU.

De uitgestoken hand die de EU naar Turkije reikt is een hard gelag voor Marokko. Een aantal overwegingen die voor Ankara pleiten gaan ook op voor Rabat. Als de EU de Bosporus denkt te kunnen overbruggen, waarom dan niet de Straat van Gibraltar?
Heeft Marokko, omdat het zelfs geen landtong op het Europese continent bezit, geografische pech? Dat argument komt politici goed uit, maar stelt intellectuelen niet tevreden. Timothy Garton Ash, kenner van Midden- en Oost-Europa, heeft het er moeilijk mee als wij hem vragen naar de zuidgrens van de EU. 'Er ligt tussen de Maghreb en de EU toch wel meer water dan tussen Turkije en de EU', oppert hij aarzelend.
Het probleem met Marokko is niet dat het land in Noord-Afrika ligt, maar dat daar boven de Sahara nog vier andere landen liggen – Algerije, Tunesië, Libië en Egypte – die met evenveel recht aanspraak zouden kunnen maken op lidmaatschap. En wat te denken van Israël? Het is ondenkbaar dat de EU deze landen – tezamen meer dan 130 miljoen inwoners – binnen één generatie kan opnemen. Geloven dat zij in dat tijdsbestek de vereiste politieke en economische transformatie kunnen voltooien, vergt enig optimisme. De afwijzingsbrief die de EU Marokko al eens stuurde hoeft niet onherroepelijk te zijn, en mag zeker niet gelezen worden als een brevet van onvermogen tot het delen van Europese waarden. Toch moet het Rabat ontraden worden om zich blind staren op de EU. Omwille van stabiliteit en welvaart zouden Marokko en haar buurlanden eindelijk eens werk moeten maken van de onderlinge samenwerking. Juist door te bewijzen dat zij tot regionale integratie in staat zijn, brengen de landen van Noord-Afrika zichzelf dichter bij Europa.

Cultuurkloof
Oekraïne, Wit-Rusland en Moldavië hoeven niet te bewijzen dat zij Europees zijn. Zij liggen op het continent. Als de huidige uitbreiding haar beslag krijgt delen zij een landsgrens met de EU.
Toch vragen veel Europese politici zich af of er tussen kandidaat-lidstaat Polen en buurland Oekraïne niet een forse barrière staat. Een onzichtbare muur tussen enerzijds prille democraten en anderzijds politieke avonturiers, tussen enerzijds het vermogen zich de regels van de rechtsstaat en de markt eigen te maken en anderzijds autocratisch machtsmisbruik en onverbeterlijke corruptie. De twijfels over de toekomstige buren gelden a fortiori het grote Rusland, half Europees en half Aziatisch.
De cultuurkloof tussen Midden-Europa en de voormalig Sovjet-republieken bestaat niet alleen in de gedachten van politici, maar heeft ook talrijke theoretici. Zij voeren de culturele breuklijn terug op het schisma tussen Rome en Constantinopel in 1054. In de Latijnse helft van Europa zou zich, via Renaissance, Reformatie en Verlichting, een waardenpatroon hebben ontwikkeld dat democratie, rechtsstaat en particulier initiatief schraagt. Zelfs in de Midden-Europese landen die veertig jaar onder het communisme hebben gezucht, is dit waardenpatroon nog aanwezig.
In de Byzantijnse helft van Europa daarentegen zouden de humanistische waarden het afleggen tegen een eeuwenoude traditie van onderdanigheid en collectivisme. Na de val van het IJzeren Gordijn stuit Europa op een Fluwelen Gordijn van cultuurverschillen, aldus Samuel Huntington, de bekendste auteur in dit genre.

Het meest verontrustende aan deze culturele breuklijn is dat zij ook het huidige uitbreidingsproces doorsnijdt. De kandidaat-lidstaten Roemenië en Bulgarije liggen aan de verkeerde, orthodoxe kant van de kloof. Dat betekent dat de uitbreiding van de EU haar grenzen al kan bereiken op het Balkan-schiereiland. Er is dan weinig perspectief voor andere aspirant-leden.
Roemenië en Bulgarije vormen met afstand de achterhoede van de huidige toetredingskandidaten. Dat verleent geloofwaardigheid aan de theorie van de cultuurkloof. De regeringsleiders van de EU-landen hebben de lat niet hoog gelegd, toen zij in 1997 verklaarden dat deze landen bij benadering voldeden aan de eisen van democratie, rechtsstaat en minderhedenbescherming. Zowel in Boekarest als Sofia worden serieuze politici met gemak verslagen door populisten. De bestrijding van corruptie vlot niet erg. Minderheden zoals de Roma hebben reden tot klagen.

Dat roept de vraag op of Roemenië en Bulgarije kunnen functioneren in de rechtsgemeenschap die de EU is. Het feit dat haar lidstaten de gezamenlijk vastgestelde regels doorgaans naleven maakt de EU tot het succesnummer onder de internationale organisaties. Dankzij dit respect voor het bovennationale recht is de EU ook een veiligheidsgemeenschap, waarin het verschil tussen binnenlandse en buitenlandse politiek geleidelijk opgeheven wordt: oorlog tussen de lidstaten is ondenkbaar geworden. Als deze fundamenten van de integratie door lichtzinnige uitbreidingen worden aangetast, valt er weinig vooruitgang te verwachten op de terreinen die nog in aanbouw zijn, zoals de politieke, de sociale en de ecologische gemeenschap.

Er valt enige hoop putten uit het voorbeeld van Griekenland. Dit land heeft in de twintig jaar van zijn EU-lidmaatschap een lange weg afgelegd, zowel economisch als politiek. Athene is zonder meer een lastige klant in Europa, maar heeft haar zaakjes nu zodanig op orde dat zij is toegelaten tot de muntunie. De Griekse politici zijn tevens gaan beseffen dat de conflicten met aartsvijand Turkije beter door overleg dan met militaire dreigementen kunnen worden opgelost.
Griekenland ligt nota bene aan de verkeerde, Byzantijnse kant van de Huntingtonse cultuurkloof. Het bewijs dat culturele identiteiten en waardenoriëntaties niet zo onveranderlijk zijn als de politieke antropologen beweren.

Geopolitiek
De EU-uitbreiding hoeft dus niet per se stuk te lopen op een botsing van culturen. Daarom verdient het project een serieuze kans, ook op de Balkan. Het welslagen daarvan is een van de factoren die bepalen of Oekraïne, Wit-Rusland en Moldavië ooit tot de EU zullen behoren.
De andere factor is Rusland. Alleen al vanwege zijn omvang kunnen weinig politici zich voorstellen dat dit land ooit tot de EU zal toetreden. Met zijn 150 miljoen inwoners en zijn immense oppervlakte lijkt Rusland eenvoudigweg een maatje te groot.
Zelfs als democratische rechtsstaat zou Rusland binnen de EU de verhoudingen volledig scheeftrekken. Zo staat het in een studie die de denktank van Joschka Fischers ministerie in samenwerking met het Franse ministerie van Buitenlandse Zaken in juni 2000 afrondde. Een studie die nadrukkelijk geen regeringsstandpunten verwoordt en 'noch geciteerd noch gereproduceerd mag worden'. De auteurs willen een Russisch EU-lidmaatschap voor eens en altijd uitsluiten. Want zelfs een EU die Midden-Europa, de Balkan en Turkije omvat is nog altijd minder heterogeen dan Rusland in z'n eentje. Ofwel: met Rusland haalt de EU meer tegenstellingen binnen dan zij aankan.
Ook wij kunnen ons een EU die doorloopt tot aan Wladiwostok maar moeilijk voorstellen. In politieke discussies verwijten we mensen die voor Russische deelname aan de EU pleiten naïviteit. Vaak hebben ze geen benul van wat er bij het EU-lidmaatschap komt kijken. Tachtigduizend pagina's wetgeving bijvoorbeeld, en het vermogen om die wetten ook te handhaven. Toch raden juist intellectuelen als Timothy Garton Ash en Norman Davies ons aan de deur naar een Russisch lidmaatschap op een kiertje te laten staan. Beiden houden vol: 'Never say never'.
Davies, de geschiedschrijver van de Europese gedachte, heeft een scenario in het hoofd dat tegelijk onheilspellend en optimistisch is: 'Poetin voert een campagne om het Russische Rijk te herstellen. Deze campagne zal waarschijnlijk mislukken. Moskou heeft niet langer de middelen om de voormalige sovjet-republieken haar wil op te leggen. En na die mislukking zal Rusland vermoedelijk uiteenvallen. Wladiwostok ligt verder van Moskou dan Madrid. Als de Russische kolos in verschillende delen uiteenvalt, dan is het zeer goed denkbaar dat een democratisch en veel kleiner Rusland het proces van toetreding tot de EU inzet. We hebben het dan wel over een tijdsbestek van vijftig jaar of meer.'

De diplomatieke gevoeligheid van de eerder niet-geciteerde Frans-Duitse studie berust niet op het feit dat deze een Russisch EU-lidmaatschap taboe verklaart. Ook voor veel beleidsmakers in Moskou is dat slechts een denkbeeldige optie.
De Frans-Duitse coproductie beweert echter tevens met grote stelligheid dat de EU niet moet proberen Wit-Rusland of Oekraïne lid te maken. Niet omdat deze landen intrinsiek EU-incompatibel zijn, maar omdat hun lidmaatschap bij Moskou een gevoel van isolement zou oproepen. Dat zou een geopolitieke blunder zijn.
Bovendien, zo vervolgen de auteurs, neemt de publieke acceptatie van het lopende uitbreidingsproces af naarmate de contouren van de EU vervagen. De huidige kandidaat-lidstaten, de Balkan en Turkije moeten worden binnengehaald door andere landen nadrukkelijk uit te sluiten. Joschka Fischer past in zijn Humboldt-rede een vergelijkbare bezweringsformule toe om het verzet van de Duitse deelstaten tegen het weglekken van hun macht naar Brussel te kanaliseren. Hij heeft hun steun gewonnen voor zijn streven naar een Europese regering, door tegelijk voor begrenzing van haar bevoegdheden te pleiten.

In Warschau kijken de politici heel anders naar het grensvraagstuk dan in Berlijn of Parijs. Er heeft zich een opvallende wending voorgedaan in het Poolse discours. Tot voor enkele jaren verkondigden Poolse politici in Brussel dat hun oostgrens een culturele breuklijn was. Onderliggende boodschap: wij zijn echte Europeanen, achter ons begint de barbarij. Nu de Poolse toetreding tot de EU nog slechts een kwestie van tijd is, zingen politici van alle partijen de lof van hun verbondenheid met Oekraïne. Zoveel is duidelijk: Polen wil niet blijvend de frontstaat van de EU zijn. Eenstemmig benadrukken Poolse politici dat de EU een open concept is. Ze zijn daarin consequent. Ook voor een democratisch Rusland is plaats in dat concept, zegt onder meer Bronislaw Geremek, oud-dissident, voormalig minister van Buitenlandse Zaken en gelauwerd historicus. Juist omwille van de democratie in Rusland moet Brussel de deur openhouden voor Oekraïne: 'Het lot van Poetins imperiale idee hangt af van Oekraïne. Er is geen Russisch Rijk zonder Oekraïne.'
Een onafhankelijk Oekraïne, dat verleid wordt voor de democratie te kiezen, zal Poetin en de zijnen verhinderen een nieuw tsarenregime te vestigen, en daarmee de democratische tendensen in Rusland redden. Durven Berlijn en Parijs dat aan? Geremek: 'De EU heeft geen Ostpolitik. Wat moet nu voorop staan, Rusland of de democratie? Een Russisch Rijk zou een gevaar zijn voor zowel de EU als het Russische volk.'

Geremek overtuigt ons met zijn verzet tegen het idee dat de EU Oekraïne los moet laten omwille van de lieve vrede met Rusland. Een Europese douw voor de schaarse democraten in Kiev zou 50 miljoen Oekraïners de duisternis injagen. Zij zouden nog jaren zuchten onder de corrupte heerschappij van president Koetsjma – of erger. Ook de kans op een democratische, Otpor-achtige revolte tegen de potentaat Loekasjenko in Minsk hangt af van het perspectief dat de EU de democratische oppositie biedt.
Het Europese perspectief voor Oekraïne en Wit-Rusland kan geen garantie op lidmaatschap inhouden, zoveel is duidelijk. Er gaat misschien wel een generatie overheen voor zowel deze landen als de EU daaraan toe zijn, en voor Moskou inziet dat ook zij kan profiteren van stabiliteit en welvaart in Oekraïne en Wit-Rusland. Maar komende Europese generaties moeten hun eigen keuzes kunnen maken. Als er één grens beweeglijk is, zo leert de geschiedenis, dan is het wel de oostgrens van Europa.

Grensregime
De blauwdrukken van Joschka Fischer en zijn voordenkers voor het Europa van de toekomst dwingen andere politici om de uitdagingen onder ogen te zien. Dat biedt een kans om te breken met de politiek van 'we zien wel waar het schip strandt' die dominant is in Brussel. Maar het idee dat we - al is het maar ter geruststelling van de kiezers - de ultieme architectuur, bevoegdheden en grenzen van de EU kunnen fixeren is te pretentieus. Finaliteiten zijn intellectueel onbevredigend. Uiteindelijk is ook de federatie die Fischer voor ogen staat een momentopname van de krachtsverhoudingen tussen Duitsland en Frankrijk. Berlijn ziet in de EU een alternatief, Parijs een verlengstuk voor de nationale aspiraties. Het door Fischer voorgestelde compromis tussen beide benaderingen is gedurfd, maar bezit geen eeuwigheidswaarde. De toekomst moet open blijven.

De exercitie langs de uiterste grenzen van de EU is vooral nuttig omdat zij lacunes aan het licht brengt. Met name in de Europese politiek ten aanzien van landen die vooralsnog buiten de EU zullen blijven. Wanneer Polen EU-lid wordt, gaat de Poolse grens dicht voor Oekraïners. Polen neemt immers het Schengenregime over, dat inwoners van Oekraïne een visumplicht oplegt. Een visum aanvragen en ophalen bij een westerse ambassade is voor veel Oekraïners te duur en te omslachtig.
De Schengenregels zijn er om smokkelwaar, criminelen en illegale immigranten buiten te houden. Maar dient dit noodzakelijkerwijs ten koste te gaan van de economische, culturele en familiebanden tussen Polen en Oekraïners? Vergroten we de veiligheid in de EU door het isolement van de oosterburen te versterken? Poolse politici aanvaarden de strenge eisen die de EU stelt op het vlak van douanecontroles, maar pleiten tegelijkertijd voor snelle verstrekking van goedkope visa waarmee tenminste de inwoners van grensregio's meermalen de grens over kunnen.
Zeker nu, na de terreuraanslagen op de Verenigde Staten, de bestrijding van terrorisme bovenaan de Europese agenda staat, dienen politici zich te hoeden voor de reflex om de EU af te sluiten voor de boze buitenwereld. De les van 11 september is vooral dat we ons geen zwarte gaten op de wereldkaart, en nog minder op de kaart van Europa, kunnen veroorloven. We moeten onze inspanningen opschroeven om de instabiele randen van Europa perspectief te geven op stabiliteit en welvaart. Dat vergt uitwisseling in plaats van isolement. Poreuze in plaats van potdichte grenzen. Juist omwille van onze veiligheid.

We moeten grenzen niet zien als een pantser, maar als een huid waardoor geademd kan worden. Hoe beter we daarin slagen, hoe meer het vraagstuk van de ultieme grenzen van de EU zijn dreigende ondertoon verliest. Het debat erover kan dan vrijelijker gevoerd worden, en aan diepgang winnen. Opdat de grenzen die politici trekken, door intellectuelen weer verlegd worden. En andersom.

Joost Lagendijk, lid van het Europees Parlement voor GroenLinks en Jan Marinus Wiersma lid van het Europees Parlement voor de PvdA.

De citaten zijn ontleend aan interviews die de auteurs hielden ter voorbereiding van hun boek 'Brussel – Warschau – Kiev, op zoek naar de grenzen van de Europese Unie', dat eind november zal verschijnen bij uitgeverij Balans. ISBN 90 5018 565 7

Klik hier voor een Engelse vertaling van dit artikel
Klik hier voor een Duitse vertaling van dit artikel
Klik hier voor een Franse vertaling van dit artikel

Links
- Engelse vertaling van dit artikel

- Duitse vertaling van dit artikel

- Franse vertaling van dit artikel

- Dossier: Grenzen van de EU