Zit de democratie vastgeklonken aan de nationale staat, of kan zij ook op Europese schaal tot leven komen? Uiteenlopende antwoorden op deze vraag verklaren de politieke controverses rond de Europese Grondwet. De twee kampen, ‘intergouvernementalisten’ en ‘federalisten’, kunnen het over één ding eens worden: er moet een referendum komen over de Grondwet.

Geert-Jan Bogaerts, Brussels correspondent van de Volkskrant, onderscheidt twee grote bewegingen in het debat over de toekomstige Grondwet voor de Europese Unie: ‘democraten’ en ‘federalisten’ (28 mei 2003). Dat is een valse tegenstelling, die tot een vertekende weergave van de scheidslijnen binnen en buiten de Europese Conventie leidt. Dat blijkt wel wanneer Bogaerts Groot-Brittannië bij het federalistische kamp indeelt. Premier Blair zal not amused zijn. Hij heeft de voorzitter van de Conventie, Giscard d’Estaing, juist onder druk gezet om het door veel Britten gevreesde F-word te schrappen uit de ontwerp-Grondwet. Met succes: het adjectief ‘federaal’ komt niet meer voor in de laatste versie. Dit tot verdriet van de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, de federalist Fischer, die in 2000 het constitutionele debat opende met een pleidooi voor volledige ‘parlementarisering’ van de Unie. Fischer zal vreemd opkijken van de door Bogaerts gewekte suggestie dat federalisme en democratie niet samengaan.

Het debat over de Europese Grondwet verloopt langs meerdere scheidslijnen. Tussen grote en kleine lidstaten bijvoorbeeld. Tussen regeringen, zoals de Nederlandse, die de Unie vooral zien als een lucratieve markt, en regeringen die streven naar een politieke unie met een zelfstandige rol op het wereldtoneel. Tussen regeringen en volksvertegenwoordigers ook: de Nederlandse parlementariërs in de Conventie zijn zich anders dan hun eigen regering bewust van het feit dat behoud van het vetorecht in een Unie met straks vijfentwintig lidstaten een recept is voor verlamming.

De meest fundamentele tegenstelling is echter nog altijd die tussen ‘intergouvernementalisten’ en ‘federalisten’. De eersten gaan ervan uit dat nationale regeringen de grootste legitimiteit bezitten. Zij dienen dan ook de hoofdrol te spelen in de Europese besluitvorming. Federalisten willen de legitimiteit van de Brusselse besluiten juist vergroten door de Europese burgers meer zeggenschap te geven. Onder meer door versterking van de direct gekozen volksvertegenwoordiging, het Europees Parlement, dat op zijn beurt de persoon kiest die aan het hoofd komt te staan van de uitvoerende macht, de Europese Commissie.

Aanhangers van beide modellen noemen zich uiteraard democraten. Maar beide modellen kleeft een democratisch tekort aan. Intergouvernementele besluitvorming is een diplomatiek spel tussen nationale regeringen, dat steevast achter gesloten deuren plaatsvindt. Dergelijke achterkamertjespolitiek is voor burgers nauwelijks navolgbaar en door nationale parlementariërs nauwelijks te controleren. Dat geldt vooral wanneer de eigen minister geen vetorecht heeft, en overruled kan worden door zijn Europese collega’s. Behoud van het vetorecht daarentegen, zoals eurosceptici bepleiten, ondergraaft de besluitvaardigheid van de Unie. Dus ook haar vermogen om, met bijvoorbeeld sociale en milieuwetten, de concurrentie op de Europese markt te reguleren. Dan is het niet de politiek, maar de markt die bepaalt hoeveel beleidsvrijheid de lidstaten overhouden. Formeel vastklampen aan nationale soevereiniteit leidt ertoe dat de feitelijke soevereiniteit wordt uitgehold door marktkrachten die aan niemand verantwoording afleggen. In de buitenlandse politiek betekent behoud van formele soevereiniteit dat ons buitenlandbeleid niet in Den Haag of Brussel, maar in Washington gemaakt wordt.

Het federale model lost deze dilemma’s op door niet alleen bepaalde bevoegdheden, maar ook de parlementaire controle en medewetgeving naar het Europese niveau te tillen. Federalisten staan echter voor de uitdaging om de Europese democratie te schragen met een Europese publieke opinie. Daarvan is nog nauwelijks sprake. Alleen al de verkiezingsprocedure voor het Europees Parlement ontmoedigt grensoverschrijdend politiek debat en samenwerking tussen zusterpartijen. Want burgers kunnen, bij gebrek aan Europawijde kieslijsten, slechts op nationale kandidaten stemmen. De machtsvraag – wie wordt de baas in Europa? – wordt niet tijdens de Europese verkiezingen beantwoord, maar in onderonsjes tussen regeringsleiders. Nogal wiedes dat veel kiezers thuisblijven. Federalisten moeten zich sterk maken voor Europese instituties die niet slechts in formele zin democratisch zijn, maar ook daadwerkelijk Europees burgerschap bevorderen.

Eén van die instituties is het referendum. De goedkeuring van een Europese Grondwet is bij uitstek een kwestie om aan de burgers voor te leggen, zo vindt men in vele EU-landen. In de Tweede Kamer ligt sinds vorige week een wetsvoorstel van GroenLinks, PvdA en D66 om ook in Nederland zo’n volksraadpleging te houden. Door de Grondwet zullen beleidsterreinen die raken aan de kern van de nationale soevereiniteit - strafrecht, vreemdelingenbeleid, buitenlandse politiek – deels overgeheveld worden naar de Unie. Durven intergouvernementalisten de nationale democratie op essentiële punten buitenspel te zetten zonder de staatsburgers daarin te kennen?

Federalisten moeten juist de Europese democratie tot inzet van het referendum maken: geeft de Grondwet de Europese burgers tezamen meer zeggenschap? Ook als de referenda per lidstaat worden gehouden, zal de bijbehorende referendumcampagne de landsgrenzen zeker overstijgen. Dat is democratische winst, zelfs indien de Grondwet wordt weggestemd.