Europees anti-armoedebeleid nog in kinderschoenen

Het Europese beleid tegen armoede staat nog in de kinderschoenen. Voor de bindende regels waarmee het Europa van markt en munt tot stand is gebracht, schrikken veel regeringen – ook linkse - terug wanneer het sociale Europa in het geding is. De zachte dwang van de open coördinatie, daar moet het Europese anti-armoedebeleid zich mee behelpen.

Ondanks alle welvaart blijkt armoede een hardnekkig verschijnsel in de Europese Unie. Alleen al in de huidige vijftien lidstaten vormen armoede en sociale uitsluiting een reële bedreiging voor een op de vijf mensen. Ongeveer de helft van hen leeft in voortdurende armoede. Vooral kinderen. jongeren, ouderen, werklozen en eenoudergezinnen lopen extra risico op armoede. Dat is onaanvaardbaar in een Unie die zich niet alleen als een economisch, maar ook als een politiek en sociaal project definieert. Dat is ook een verkwisting van menselijk kapitaal, voor een Europa dat de meest dynamische kenniseconomie ter wereld wil worden.Eurostat, het statistisch bureau van de EU, heeft in 2001 een set van 18 indicatoren opgesteld om de strijd tegen armoede te kunnen volgen. Langdurige werkloosheid blijkt een belangrijke indicator voor sociale uitsluiting en armoede. Niet alleen de werkloze zelf wordt getroffen, maar vaak een heel gezin.De stijgende welvaart en het toenemend aantal tweeverdieners hebben het gat tussen haves en de have-nots vergroot. Veel traditionele kostwinnersgezinnen, onderaan de arbeidsmarkt, leven in subjectieve armoede. Zij kunnen niet volwaardig meekomen in het sociale verkeer. Krant, bibliotheek, sportclubs voor de kinderen zijn onbetaalbaar. De Europese Commissie onderkent het probleem van de working poor. Daarom moet het Europees werkgelegenheidsbeleid niet alleen meer banen opleveren, maar ook banen die een fatsoenlijk salaris bieden. Armoede is vooral hardnekkig in Zuid-Europa. 21% van de Portugezen bevindt zich onder de EU-armoedegrens, die op 60% van het nationale mediane inkomen is gesteld. Het aantal mensen dat zich arm voelt is in Portugal nog veel groter: 66%. Ontwikkeling anti-armoedebeleidPas in 1997, met het Verdrag van Amsterdam, werd de strijd tegen sociale uitsluiting en armoede tot onderdeel van het EU-beleid. Het duurde vervolgens tot de Eurotop van Lissabon, in 2000, voordat een gezamenlijke aanpak tot stand kwam. Niet met wetgeving, maar met zacht beleid: het formuleren van gemeenschappelijke doelstellingen, benchmarking, uitwisseling van best practices en uitoefening van peer pressure, dat zijn de instrumenten van de zogenaamde open methode van coördinatie. De lidstaten spraken af iedere twee jaar een nationaal actieplan (NAP) op te stellen waarin ze aan de Europese Commissie rapporteren over hun inzet en vorderingen in de strijd tegen sociale uitsluiting. De gemeenschappelijke armoedestrategie die in Lissabon is geïnitieerd, kent vier doelstellingen:1. bevordering van maatschappelijke participatie;2. voorkoming van uitsluitingsrisico's;3. optreden ten behoeve van de meest kwetsbare groepen;4. mobilisatie van alle relevante actoren.In 2001 stelden regeringen hun eerste nationale actieplannen op. Helaas bevatten die weinig nieuw beleid. Dat kwam mede, zo stelde het Europees netwerk van anti-armoede organisaties (EAPN), maatschappelijke organisaties en lokale overheden er onvoldoende bij betrokken werden. Ook in Nederland, zo rapporteerde de Algemene Rekenkamer begin dit jaar, laat het NAP inhoudelijk nog veel te wensen over. Het lijkt erop dat de eerste nationale actieplannen niet meer waren dan een vertaling van staand beleid naar het door Brussel gewenste format. De Europese anti-armoedestrategie kan pas effect sorteren wanneer zij breed draagvlak krijgt in de lidstaten. Europees, nationaal en lokaal beleid moeten in elkaars verlengde komen te liggen.KoudwatervreesDe kwakkelgang van het Europese anti-armoedebeleid illustreert de asymmetrie tussen negatieve en positieve integratie. Negatieve integratie, het opheffen van belemmeringen ten gunste van de interne markt, blijkt eenvoudiger dan positieve integratie, Europees beleid dat ongewenste effecten van de tucht van de markt moet tegengaan. Ofwel: het afschaffen van nationale regels bleek eenvoudiger dan het gezamenlijk opstellen van nieuwe regels. In veel EU-landen heerst dan ook koudwatervrees, of regelrechte onwil, om nationale bevoegdheden op sociaal terrein te delen met de Europese instellingen. Scandinavische landen zijn bang dat hun sociale verworvenheden worden aangetast door Europa. In het Verenigd Koninkrijk ziet men Europese sociale regelgeving juist als een bedreiging voor de ondernemersvrijheid. 'To hell with social Europe', schreef een Britse conservatieve collega in reactie op mijn verzoek om een sociaal manifest voor de Europese Conventie te ondersteunen. Tony Blair en andere sociaal-democratische aanhangers van de Derde Weg denken er niet veel anders over. Zij reduceren sociaal beleid tot arbeidsmarktpolitiek die het nationale concurrentievermogen versterkt. Europees beleid kan dan inderdaad beperkt blijven tot het uitwisselen van leerzame best practices. Het vraagstuk van de solidariteit, Europees en nationaal, met degenen die het niet redden op de arbeidsmarkt wordt weggedefinieerd. Eigen schuld, dikke bult.Door toedoen van Blair en andere Derde-Weg-aanhangers hebben de Europese sociaal-democraten eind jaren negentig, toen zij een overweldigende meerderheid bezaten in de Europese Raad, nogal wat kansen gemist om de EU instrumenten te geven waarmee zij daadwerkelijke solidariteit kan organiseren. Opvallend genoeg is het groene partijen, met een veel geringere vertegenwoordiging op regeringsniveau, in die periode wel gelukt om een impuls te geven aan het Europese milieubeleid. De EU kent inmiddels zo’n 200 Europese milieuwetten, die ook Nederland tot intensivering van beleid dwingen. Positieve integratie is wel degelijk mogelijk, wanneer de problemen die de markt oproept als een gemeenschappelijke uitdaging worden gedefinieerd.Europese ConventieHet vastklampen aan formele soevereiniteit verhindert niet dat de Europese integratie de feitelijke nationale speelruimte voor sociaal beleid allengs verkleint. Dat geldt zelfs voor de grootste lidstaten, zoals Duitsland nu merkt. Des te meer reden voor linkse krachten om de koudwatervrees voor Europa te overwinnen. Zeker nu de Europese spelregels worden herschreven door de Conventie. Met het Manifest voor een Sociaal Europa (zie http://www.groenlinks.nl/partij/europa/dossier/toekomst.html) wisten progressieve europarlementariërs en vakbonden een discussie in de Conventie te ontketenen. Onder druk van maatschappelijke organisaties die het manifest onderschreven kwam een speciale Conventiewerkgroep over de toekomst van het sociaal beleid tot stand. Juist in een grondwet waarin de Europese Unie haar identiteit definieert, mag het sociale Europa niet ontbreken. Het streven naar een balans tussen economische groei en sociale bescherming is wat de sociale markteconomieën in Europa onderscheidt van het harde Amerikaanse kapitalisme. Daarom bevat het EU-grondrechtenhandvest naast klassieke, ook sociale grondrechten. Inmiddels is er brede steun – ondanks verzet van de Nederlandse regering - om dit handvest tot bindend onderdeel van de EU-grondwet te maken. Controversieel blijft daarentegen de uitbreiding van de mogelijkheden van de EU om bindende sociale regels te stellen, en de terugdringing van het nationale vetorecht bij die besluiten.Sociaal vangnetMaatschappelijke en politieke druk blijft nodig, ook in de eindfase van de Conventie, want van de nieuwe spelregels bepalen in hoge mate of de Europese Unie haar sociale ambities kan waarmaken. De Europese exercities in armoedebestrijding, maar ook het streven om de Europese arbeidsmobiliteit te verhogen, brengen het moment dichterbij waarop de EU serieus moet discussiëren over gemeenschappelijke standaarden voor minimumloon en sociale uitkeringen. Te meer daar niet alle EU-landen beschikken over een sociaal vangnet voor allen. Uiteraard dienen zulke standaarden slechts een minimumniveau voor te schrijven, en recht te doen aan de welvaartsverschillen tussen de lidstaten, die met de uitbreiding nog zullen toenemen. Een Europese bijstandsnorm moet worden gerelateerd aan het gemiddeld inkomen in elke lidstaat. De reeds gemeenschappelijk overeengekomen armoedegrens kan dienen als startpunt voor de discussie. Een Europese Unie die zich niet alleen als welvaartsmachine, maar ook als beschavingsproject ziet, mag zich niet neerleggen bij grootschalige armoede onder haar burgers.