Europa opent haar markten voor nutsdiensten. Liberalisering en privatisering bieden gemeenten de kans om de eigen nutsbedrijven te verzelfstandigen of te verkopen. Gemeenten volgen de regels uit Brussel en Den Haag en houden er soms een grote zak geld aan over. Maar succes is niet verzekerd. Niet altijd brengt de markt betere dienstverlening tegen een lagere prijs, laat staan een beter milieu. Het Europees Parlement maakt zich sterk voor borging van het publieke belang.
Brussel werkt hard aan de voltooiing van de interne markt. Het beleid ter liberalisering van de nutsmarkten en privatisering van nutsbedrijven raakt niet alleen de nationale overheid, maar ook de gemeenten. Het streven naar een "gemeenschappelijke markt", gebaseerd op het vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is vastgelegd in het Verdrag van Rome van 1957. Voor particuliere diensten en producten zijn alle grenzen in de Europese Unie al geopend. De nutsvoorzieningen, elektriciteit, gas, water, openbaar vervoer zijn de laatste loodjes die de Europese Commissie een voor een aanpakt. "Liberalisering is betrouwbaar. Het is voor de nutsbedrijven en de economie van levensbelang dat de Europese trein van liberalisering doorrijdt en dat de Eurosceptici feiten laten voorgaan op sentimenten". Het zijn de woorden van Eurocommissaris voor interne markt, Frits Bolkestein (1), een typische representant van het geloof in de markt.
De interne markt betekent concurrentie tussen bedrijven uit de verschillende lidstaten, maar ook concurrentie tussen private en publieke aanbieders van diensten uit verschillende landen en publieke bedrijven onderling. Dit vraagt om meer duidelijkheid voor de marktpartijen. Bedrijven en overheden, ook gemeenten, willen weten waar ze aan toe zijn. In de eerste plaats omdat de betreffende markten in de lidstaten sterk verschillen in openheid. In de tweede plaats omdat de grens tussen publiek en privaat, tussen overheid en markt, is vervaagd. Wat betekent de liberalisering van de nutssectoren precies voor gemeenten? Wat moet men en wat kan men in de toekomst nog? Hebben overheden, nationaal of lokaal, in de toekomst nog de bevoegdheid om diensten aan te bieden aan de burgers? En vooral: mogen zij dat doen tegen een prijs die lager is dan de kostprijs? Hoe kan de gemeente de nieuwe rol toezichthouder, in plaats van uitvoerder, vormgeven? Wat zijn de gevolgen voor de burgers?
Het Europees Parlement (EP) is kritisch over de plannen van de Commissie aangaande liberalisering van nutssectoren. Het EP heeft het recht van medebeslissing over de liberaliseringsvoorstellen en gebruikt dit recht om de plannen te wijzigen. Het EP maakt zich ernstig zorgen over het ‘publiek belang in brede zin’ en eist daarom een zorgvuldiger aanpak van de opening van markten, op basis van een overtuigende analyse en met gedegen waarborgen voor het publieke belang. Zo eiste het EP het behoud van zeggenschap voor lokale overheden over het regionaal openbaar vervoer en schiep het ruimere mogelijkheden voor overheden om voorwaarden te stellen bij openbare aanbesteding. Met de liberalisering van de postmarkt ging het EP pas akkoord nadat het tempo van het proces was vertraagd en voldoende tussentijdse evaluaties waren ingebouwd. In antwoord op de kritiek van het EP werkt de Commissie nu aan een Europees kader voor diensten van algemeen belang.
Openbaar vervoer
Het onlangs in Amsterdam gehouden referendum over de verzelfstandiging van het Gemeentevervoerbedrijf is een goed voorbeeld van de gevolgen van Europese regelgeving voor de gemeenten. De noodzaak tot verzelfstandiging van het GVB vloeide volgens het gemeentebestuur voort uit de Wet Personenvervoer 2000. De gemeente anticipeerde daarmee op verplichtingen van een wet die op haar beurt weer anticipeert op beleidsontwikkelingen in Brussel. Nederland loopt daarmee op de zaken vooruit. Want in Brussel is het debat over een ontwerp-verordening van de Commissie inzake openbare diensteisen ten aanzien van het openbaar vervoer(2) nog in volle gang. Het EP hecht grote waarde aan een hoogwaardig aanbod van openbaar-vervoersdiensten, speciaal in de dichtbevolkte gebieden en steden. Waar een goed functionerend, betaalbaar openbaar vervoersysteem bestaat kan het autogebruik beperkt worden. Dit draagt bij aan de verkeersveiligheid - de meeste verkeersongelukken gebeuren in de stad - en vermindert de uitstoot van schadelijke gassen. Ook kan toegankelijk openbaar vervoer het sociale leven van minder draagkrachtigen stimuleren, zo betoogt men bijvoorbeeld in het Belgische Hasselt, waar het openbaar vervoer geheel gratis is. Een fijnmazig netwerk, goede aansluiting van verschillende vormen van openbaar vervoer en dienstverlening rond de klok zijn daarom wenselijk. Omwille van deze publieke belangen is het nodig dat lokale overheden de openbaar-vervoersdiensten naar eigen inzicht kunnen vormgeven, rekening houdend met de wensen van de burgers.
In een openbare hoorzitting in het EP pleitten vertegenwoordigers van Europa’s hoofdsteden ondubbelzinnig voor het behoud van zeggenschap over het openbaar vervoer in hun steden. Ook de meerderheid van het EP was van mening dat zeggenschap over het stedelijk en lokaal openbaar vervoer bij de lokale autoriteiten moet blijven. Het EP ging dan ook niet akkoord met de voorstellen van de Commissie. Het woord is nu aan de Raad van Ministers en de Commissie. Zij zullen reageren op het standpunt van het EP, waarna een tweede ronde van debat in het EP volgt. De recente politieke verschuiving in verschillende lidstaten hebben de kans dat de Raad de lijn van het parlement steunt er niet groter op gemaakt. Als de Raad en de Commissie het parlement niet voldoende tegemoet komen, moeten vertegenwoordigers van Raad, Commissie en Parlement uiteindelijk in onderlinge beraadslaging, 'conciliatie', een oplossing zien te vinden. Gezien de bestaande controverse, zal de strijd waarschijnlijk tot het uiterste gevoerd worden.
Europese aanbesteding
Door de steeds strakkere verplichting tot openbare aanbesteding verliezen gemeenten hun directe grip op de uitvoering van diensten. Van uitvoerder worden gemeenten opdrachtgever. Deze nieuwe rol betekent dat tijdens de uitvoering minder directe sturing mogelijk is. Voorafgaand aan de uitvoering dienen alle wensen, eisen en voorwaarden in een contract te worden vastgelegd. Door de verplichting tot openbare aanbesteding dreigen gemeenten ook de mogelijkheid te verliezen een voortrekkersrol te spelen. Het bevorderen van energiebesparing of gebruik van duurzame energie is minder eenvoudig nu de elektriciteitsbedrijven niet meer van de gemeenten zijn. Ook de invloed van gemeenten op duurzaam bouwen of op zoiets eenvoudigs als ecologische catering dreigt teloor te gaan bij aanbesteding, vooral indien de regels voorschrijven dat de goedkoopste aanbieder gekozen moet worden. Het debat in het EP over de voorstellen van de Commissie voor een nieuwe aanbestedingsrichtlijn voor overheidsopdrachten was dan ook van groot belang. In haar resolutie(3) over de voorstellen heeft het EP vastgelegd dat behalve prijs- en kwaliteitscriteria ook sociale en milieucriteria mogen meewegen bij de selectie van overheidsleveranciers. Komend najaar zal de Raad van Ministers zich over de voorstellen uitspreken. De Commissie gaat in haar reactie maar ten dele in op de wensen van het EP. Opnieuw dus voortekenen voor een stevig gevecht in de tweede ronde. Als Raad en Commissie de door het EP voorgestelde sociale en milieucriteria volledig afwijzen betekent dit dat zij de EU- doelstelling om 'het streven naar duurzaamheid' in alle beleidsterreinen te integreren niet serieus nemen.
De door het EP toegevoegde criteria zijn juist een belangrijke stimulans voor dit streven naar duurzaamheid. Het stelt overheden in staat een belangrijke impuls blijven geven aan duurzame ontwikkeling, in de bouw, energie, afvalverwerking etc. Ook op deze wijze kunnen gemeenten nog steeds het algemeen belang dienen. Met een aandeel van elf procent in het BBP van de EU zijn de overheden een aanzienlijke speler op de markt.
Brede definitie publiek belang
In reactie op de uiteenlopende liberaliseringsvoorstellen van de Europese Commissie zet het EP dus steevast in op het borgen van het publiek belang. De komende tijd zal het debat in Brussel gaan over wat Europa wil verstaan onder 'diensten van algemeen belang'. Op de Europese voorjaarstop in Barcelona, half maart, hebben de Europese regeringsleiders de Commissie gevraagd een kaderrichtlijn voor diensten van algemeen belang op te stellen. Voor het EP zijn diensten van algemeen belang diensten die onlosmakelijk deel uitmaken van het dagelijks leven. Onderwijs, ziekenhuizen, telecommunicatie, sociale diensten, transport, postdiensten, riolering en afvaldiensten, water- en energievoorziening behoren daar zeker toe. De Commissie erkent in een eerder beleidsvoorstel over deze diensten dat de behoeften van gebruikers breed gedefinieerd moeten worden. Ze verwijst naar artikel 16 van het EG-Verdrag, dat de diensten van algemeen belang in verband brengt met de sociale en territoriale samenhang in de EU. De wijze waarop de Commissie kwaliteit van dienstverlening definieert is nog niet omvattend genoeg. Behalve toegankelijkheid, redelijke prijs, kwaliteit en keuzevrijheid verdienen de belangen van de burgers in bredere zin aandacht. Het gaat daarbij niet alleen om de belangen van gebruikers van (publieke) diensten, maar ook om de belangen van niet-gebruikers en van verantwoordelijke burgers om gevrijwaard te blijven van bijvoorbeeld overlast en milieuschade. De overheid moet de middelen en instrumenten behouden om deze brede kwaliteit van dienstverlening te kunnen garanderen als dat in een marktomgeving niet lijkt te lukken. Voorwaarden stellen bij openbare aanbesteding of behoud van zeggenschap over openbaar vervoer zijn daarom van groot belang.
De politieke erkenning van de noodzaak van een kaderrichtlijn over diensten van algemeen belang is een belangrijke stap in de goede richting. In november van vorig jaar besliste het Europees Hof van Justitie dat compensatie door de overheid van extra kosten die bedrijven maken voor publieke dienstverlening niet beschouwd hoeft te worden als staatssteun(4). Het Hof gaat daarmee in tegen eerdere jurisprudentie van het Gerecht van Eerste Aanleg. Met deze uitspraak biedt het Hof een juridische erkenning van het belang van publieke diensten. Het Hof onderkent dat overheden de ruimte behoeven om met het aanbieden of subsidiëren van deze diensten de solidariteit tussen burgers tot uiting te brengen.
Conclusie
Voor gemeenten betekent dit alles dat regels uit Brussel de komende jaren tot aanzienlijke veranderingen kunnen leiden. Het is daarbij van groot belang de ontwikkelingen nauwlettend te volgen en er in samenwerking met andere politieke actoren invloed op te nemen. Het is goed om op ontwikkelingen te anticiperen, maar het braafste jongetje van de klas uithangen door zo snel mogelijk diensten te liberaliseren of te privatiseren is niet altijd nodig. Zeker niet als dit geen overtuigende voordelen brengt. Het belang van een goede kwaliteit van nutsvoorzieningen voor de burger is te groot om zomaar aan de markt over te laten. Ook gemeenten dragen, binnen hun beleidsruimte, verantwoordelijkheid voor het borgen van het algemeen belang. Alleen na een grondige analyse, per sector, van de ervaringen met deregulering, liberalisering en privatisering kan een weloverwogen keuze voor de juiste marktordening worden gemaakt. Een keuze voor liberalisering, of juist daartegen.
Theo Bouwman is lid van het Europees Parlement voor GroenLinks; hij is voorzitter van de commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het parlement.
Arthur van Mansvelt is beleidsmedewerker voor GroenLinks in het Europees Parlement.
- 2: ‘Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van openbare-diensteisen en de gunning van openbare-dienstcontracten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren’, COM/2000/0007
- 3: ‘Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en werken’, COM/2000/275, EP resolutie na eerste lezing: PE T5-0010/2002, 17-01-2002.
- 4: Uitspraak Europees Hof van Justitie, zaak-Ferring (staatssteun): C-53/00, 22-11-2001