De vervolmaking van de Europese interne markt verloopt langzamer dan gewenst. Geen opzienbarend nieuws, deze conclusie van de Europese Commissie in haar op 11 april gepubliceerde Internal Market Strategy Review (1) . Slechts zeven van de vijftien lidstaten hebben de implementatiedoelstelling van de interne-marktagenda gerealiseerd. Liberalisering van de energie- en transportsector, openbare aanbesteding alsmede de overnamerichtlijn liepen grote vertraging op, aldus de Commissie. Zij zoekt de oorzaak voor de vertraging vooral bij het Europees Parlement en de Europese Raad.

Het Europees Parlement heeft zich de laatste tijd inderdaad kritisch opgesteld in haar reacties op de voorstellen van de Commissie. Ervaringen met liberalisering in verschillende lidstaten en de VS roepen twijfels op over de merites van de vrije markt, vooral in de traditionele nutsectoren. Het EP eist een zorgvuldiger aanpak van de opening van markten op basis van een overtuigende analyse en met gedegen waarborgen voor het publieke belang. In dit artikel beschrijven we hoe het EP zich bij de behandeling van diverse liberaliseringdossiers heeft opgesteld en hoe de roep om een helder Europees kader voor diensten van algemeen belang langzaam tot resultaat leidt. Wat is nodig om de belangen van de burger, het ‘publiek belang in brede zin’, te waarborgen?

De interne markt is een van de fundamenten van de Europese Unie. Het streven naar een gemeenschappelijke markt, gebaseerd op het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal werd reeds vastgelegd in het Verdrag van Rome van 1957. De interne markt betekent concurrentie tussen bedrijven uit de verschillende lidstaten, maar ook concurrentie tussen private en publieke aanbieders van diensten uit verschillende landen en publieke bedrijven onderling. Vooral dit laatste is onderwerp van debat. In de eerste plaats omdat de markten in de lidstaten sterk in openheid verschillen. In de tweede plaats omdat het vraagt om duidelijkheid over de grens tussen publiek en privaat, overheid en markt. In hoeverre hebben overheden, nationaal of lokaal, nog de bevoegdheid om diensten aan de burgers aan te bieden? En vooral: mogen zij dat doen tegen een prijs die lager is dan de kostprijs?

Kritiek op liberalisering
Het Europees Parlement is inderdaad schuldig aan de vertraging van het liberaliseringproces, maar niet zonder reden. Niet in alle gevallen was het parlement tegen liberalisering. Vaak was het vooral kritisch over de gekozen aanpak. De Commissie signaleert vooral de vertraging van de liberalisering van de energie- en transportsector, openbare aanbesteding en het dossier over openbare overname van bedrijven. De postliberalisering noemt zij een succes. In maart van dit jaar stemde het EP in met het gemeenschappelijke standpunt van de Raad van Ministers, pas nadat voldoende waarborgen waren ingebouwd. Een meerderheid in het EP vreesde dat te snelle marktopening onacceptabele gevolgen voor consumenten zou hebben. Er werd ook gevreesd voor de werkgelegenheid in de sector. Liberalisering van de postmarkt leidde in Scandinavië al tot sluiting van veel postkantoren. Ook in Nederland is deze tendens zichtbaar. In het EP werd het protest tegen de postliberalisering aangevoerd door Britten en Fransen. Zij vreesden dat op het platteland de postkantoren zouden verdwijnen en dat de dagelijkse bezorging ook niet langer zeker was. Het EP slaagde erin de oorspronkelijke plannen behoorlijk aan te passen. Het bereikte compromis (2) komt erop neer dat de Europese postmarkt in fasen open gaat. In 2003 voor zendingen boven 100 gram en drie maal het basistarief. In 2006 komt de volgende stap: de markt boven 50 gram en tweeëneenhalf maal het basistarief. Pas vanaf 2009 volgt volledige opening van de markt, mits tussentijdse evaluaties van de ontwikkelingen een gunstig resultaat tonen. Het EP houdt medebeslissingsbevoegdheid en dus een vetorecht bij deze laatste stap.
De liberalisering van de energiemarkt gaat te langzaam, stelt de Commissie vast. Net als in de postmarkt lopen ook hier diverse landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk, voor op de Europese regelgeving. Dit leidt tot het probleem dat voormalige overheidsbedrijven in een geopende markt een gemakkelijke prooi zijn voor grote concurrenten die vanuit een nog vrijwel gesloten markt opereren. Frankrijk wordt er van beschuldigd de nationale markt gesloten te houden om de positie van haar staatsbedrijf EDF te versterken. Uit de conclusies van de Europese Raad van Barcelona van maart 2002 blijkt hoeveel er nog geregeld dient te worden voordat sprake is van een Europese energiemarkt. De Raad heeft vastgelegd dat vanaf 2004 alle niet-huishoudelijke verbruikers in Europa vrij zijn hun leverancier van elektriciteit en gas te kiezen. Dit is tenminste zestig procent van de totale markt. Op haar volgende voorjaarstop in 2003 dient de Europese Raad een besluit te nemen over de definitieve datum voor volledige opening van de energiemarkt, rekening houdend met openbare-dienstverplichtingen, de voorzieningszekerheid en in het bijzonder de bescherming van afgelegen gebieden en de meest kwetsbare bevolkingsgroepen.
Naast afspraken over opening van de markt zijn in Barcelona – eindelijk - afspraken gemaakt over invoering van een energiebelasting. Lidstaten behouden echter ook na 2004 de ruimte om over de hoogte van de energiebelasting te beslissen en om emissieheffingen in de belasting op te nemen.

Markt goederenspoor wel openbreken
Voor de transportsector is de interne markt een grote stimulans. Niet alleen zijn de praktische barrières van de grensovergangen opgeheven, ook veel beperkende regelgeving is verdwenen of versoepeld. De opheffing van het verbod op cabotage – transporteren van goederen of personen tussen twee plaatsen in een andere lidstaat dan die van de vervoerder - heeft geleid tot veel grotere efficiëntie. Ook de luchtvaart is sterk gegroeid door opening van de markt. Zowel in het wegvervoer als in de luchtvaart is de concurrentie hevig en zijn prijzen sterk gedaald. Keerzijde van dit succes is dat de enorme toename van de vraag eveneens leidt tot grote toename van uitstoot van schadelijke stoffen en geluidsoverlast. Om deze ‘negatieve externe effecten’ aan te pakken dient de overheid nieuwe instrumenten te ontwerpen zoals nachtvluchtverboden en emissieheffingen of -restricties.
Het spoor is een ander verhaal. Op het Europese spoor is nog nauwelijks sprake van een open markt. Dit geldt voor zowel goederen- als personenvervoer. De Europese Unie heeft ervoor gekozen het goederen- en personenvervoer apart te behandelen en eerst de markt voor het goederenvervoer te openen. Wederom loopt een aantal lidstaten voorop. Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Italië, Nederland, Oostenrijk en Zweden hebben hun nationale markt al opengesteld voor dienstverlening door buitenlandse bedrijven. Maar in andere lidstaten is goederenvervoer nog een ondergeschikte activiteit van de nationale spoormonopolisten. Het in veel landen nog steeds geldende cabotageverbod is een belangrijke belemmering voor het Europese vrachtspoor. In november 2000 keurde het EP het eerste spoorwegpakket(3) . Vanaf maart 2003 dienen alle marktpartijen vrije toegang te hebben tot het zogenaamde Trans-Europese vrachtspoornetwerk. Het EP steunde de opening van de markt voor goederenvervoer per spoor van harte. Liberalisering is hard nodig om deze wegkwijnende sector, het stiefkindje van de publieke spoormonopolies, nieuw leven in te blazen. Terecht deelt het vorig jaar gepubliceerde Witboek Transport(4) van de Europese Commissie een belangrijke rol toe aan het spoorvervoer in de Europese strategie voor een duurzame transportsector.

Openbaar vervoer liever publiek
Tegen liberalisering van het openbaar vervoer bestaat in het EP grote weerstand. Op 23 januari van dit jaar presenteerde de Commissie een tweede pakket maatregelen. In dit voorstel(5) komt ook de liberalisering van het personenvervoer per spoor ter sprake. Een aantal landen heeft het spoor voor personenvervoer al geliberaliseerd, soms ook geprivatiseerd. Het Verenigd Koninkrijk liep opnieuw voorop, maar leerde een harde les. Het aantal reizigerskilometers nam meer toe dan in nog (grotendeels) gesloten markten zoals Duitsland en Frankrijk, maar het kende ook de grootste prijsstijging, het hoogste uitvalcijfer van treinen en het grootste aantal ongelukken. Bovendien is minder dan de helft van de klanten tevreden over de prijs/kwaliteit-verhouding(6) . Het recente faillissement van de private spoorbeheerder toont ook het failliet van het privatiseringsbeleid.
In Nederland verliep de liberalisering van het spoor eveneens moeizaam. Gezien deze ervaringen zullen de plannen voor liberalisering van het personenvervoer per spoor in het EP op stevige tegenstand stuiten. Het stemde wel in met liberalisering van het vrachtvervoer, maar heeft bij liberalisering van het personenvervoer sterke twijfels. Dat is niet verwonderlijk. Het vrachtvervoer per spoor is een kleine deelmarkt op het spoor, veel minder complex dan het personenvervoer. Vragers en aanbieders staan vaak directer met elkaar in contact, hetgeen afstemming van vraag en aanbod vergemakkelijkt. Bij gebrek aan vraag wordt de dienst opgeheven, zoals onlangs gebeurde met de ‘overnight-express’ naar Milaan. Kortom, goederenvervoer per spoor is zakelijke dienstverlening en geen ‘publieke dienstverlening’. Openbaar vervoer per spoor is dat wel. Daarbij dienen ‘bredere publieke belangen’ te worden meegewogen. Behoud van onrendabele trajecten of nachtdiensten kan vanuit sociaal oogpunt wenselijk zijn, evenals het hanteren van een gesubsidieerd prijsniveau, bijvoorbeeld om het gebruik in stedelijke gebieden te stimuleren.

Hoe belangrijk het EP het openbaar vervoer vindt, bleek bij de behandeling van het voorstel van de Commissie voor een verordening voor openbare diensteisen ten aanzien van het openbaar vervoer(7) . Slechte ervaringen met liberalisering van het openbaar vervoer hebben twijfel opgeroepen over de wenselijkheid ervan. Het verdwijnen van lijndiensten, vermindering van kwaliteit, punctualiteit en veiligheid hebben grote invloed op de publieke opinie. De politiek verantwoordelijken hebben dit onvoldoende onderkend. De Commissie noemt meestal alleen de positieve gevolgen van liberalisering. Zo schrijft zij in het tweede spoorwegpakket dat in Zweden en het Verenigd Koninkrijk sinds de liberalisering van de markt het aantal passagiers het snelst gegroeid is. Daarbij niets over de overvolle treinen, het gebrek aan onderhoud, de ongelukken. Het EP hecht grote waarde aan een hoogwaardig aanbod van openbaar-vervoersdiensten. Goede aansluiting van verschillende vormen van openbaar vervoer en dienstverlening rond de klok acht men wenselijk. Dit alles tegen een sociaal aanvaardbare prijs, teneinde de toegankelijkheid ook voor minder draagkrachtigen te verzekeren. Omwille van deze publieke belangen is het nodig dat lokale overheden deze diensten naar eigen inzicht kunnen vormgeven, op basis van de wensen van hun burgers. Het EP ging dan ook niet akkoord met de voorstellen van de Commissie.

Degelijke analyse nodig
Naast de sectorspecifieke liberaliseringdossiers presenteerde de Commissie in september 2000 een bredere notitie over diensten van algemeen belang(8) . Aanleiding voor de notitie was de grote behoefte aan duidelijkheid over de grens tussen interne markt en publiek domein. Bedrijven bieden diensten aan maar treffen in de overheid een ongelijkwaardige concurrent. Charitatieve instellingen opereren op de grens van markt en non-profit. In de notitie onderkent de Commissie het belang van de kwaliteit van dienstverlening. Zij wijst vervolgens op een willekeurig aantal positieve resultaten van communautair interne-marktbeleid. De Commissie doet echter geen poging een diepgaande, afgewogen analyse te maken. Het EP signaleert dit belangrijke tekort en eist in haar resolutie dat de Commissie, voordat zij verdere liberalisering doorzet, nauwkeurige evaluatiestudies verricht naar de werkelijke gevolgen van liberalisering van diensten van algemeen belang. Daarnaast vraagt het EP de Commissie een kaderrichtlijn op te stellen waarin de gemeenschapsprincipes voor diensten van algemeen belang worden vastgelegd, rekening houdend met het juiste niveau van subsidiariteit.
In maart van dit jaar sprak de Europese Raad over het dossier op de Top van Barcelona. In de conclusies van de top vragen de regeringsleiders en staatshoofden aan de Commissie om in mei van dit jaar een mededeling over de evaluatiemethodologie te presenteren. Tevens verzoeken zij de Commissie in een kaderrichtlijn verder te werken aan de consolidatie en specificatie van de principes van diensten van algemeen belang. Deze kaderrichtlijn dient rekening te houden met specifieke kenmerken van relevante sectoren, maar ook met artikel 86 van het EG-verdrag, dat regels stelt voor openbare ondernemingen en ondernemingen belast met diensten van algemeen belang. Een voorstel voor deze richtlijn dient eind 2002 gereed te zijn.

De erkenning van de noodzaak van enerzijds een grondige analyse van de effecten van marktwerking en anderzijds een kaderrichtlijn voor diensten van algemeen belang, is een belangrijke stap vooruit. Van bestaande ervaringen met liberalisering is veel te leren. Die ervaringen zijn er, want een aantal lidstaten is al ver gevorderd in het openen van markten voor publieke diensten. De effecten van liberalisering bij de koplopers kunnen op hun merites worden beoordeeld. De resultaten van deze evaluaties kunnen we gebruiken bij het ontwikkelen van Europees beleid. De Commissie heeft tot nu toe aan dergelijke ervaringen in haar beleidsvoorstellen te weinig aandacht besteed. Zij noemt positieve effecten ter illustratie van de verwachte voordelen, maar laat negatieve effecten buiten beeld. Dat heeft bij een groot deel van het EP irritatie opgewekt. Toch is er veel literatuur, beleids- en wetenschappelijk onderzoek beschikbaar dat naast de kansen ook de problemen van liberalisering en privatisering analyseert en beschrijft. Ook nutsectoren komen uitgebreid aan bod(9) . Voor succesvolle liberalisering is de juiste regelgeving essentieel. Het is niet eenvoudig deze zo te ontwerpen dat geliberaliseerde markten goed functioneren. In hun studie naar regulering van de telecommunicatiesector constateren Coen en Doyle bijvoorbeeld dat de ontwikkelingen in de telecom zo snel gaan dat beleidsmakers het tempo nauwelijks kunnen bijhouden(10) . Dit beperkt de sector in haar kansen.
Héritier6 vergelijkt de ontwikkelingen in de telecommunicatie en het personenvervoer op het spoor in Duitsland, Engeland en Frankrijk. Zij beschrijft hoe de telecomsector in elk van deze landen een snelle en positieve ontwikkeling doormaakte. Ongeacht de marktordening namen aanbod en gebruik van diensten toe en daalden de prijzen. Niet alleen liberalisering, ofwel het type marktordening, is dus de verklaring van de snelle groei van de sector. Technologische innovatiekracht is volgens Héritier ook een belangrijke oorzaak. Door de snelle technologische vernieuwing nam het monopoliekarakter, het belang van het vaste netwerk, af. Maar zelfs op het vaste net werd in de telecom concurrentie mogelijk.
De conclusie dat de overheid haar verantwoordelijkheid moet nemen waar de markt faalt, wordt onderkend door de Europese Raad en de Commissie. Beide erkennen de noodzaak van een kaderrichtlijn voor diensten van algemeen belang. Ook in Nederland is het na jaren koersen op marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit - de MDW-strategie - tot het ministerie van Economische Zaken doorgedrongen dat marktwerking niet altijd de oplossing is. "We moeten voortaan van tevoren aantonen wat de voordelen zijn van meer markt. Anders moeten we het niet doen", schrijft hoogste ambtenaar Oosterwijk(11) . Hij wil af van het marktdenken als ideologie. Het gaat om marktordening en niet om marktwerking. Als de keuze valt op behoud van de dienstverlening onder directe publieke controle, dan neemt dat niet weg dat gezocht kan worden naar nieuwe, optimalere vormen van organisatie en uitvoering, met bijvoorbeeld ruime zelfstandigheid maar tevens voldoende inspraak en controle door de overheid.

Brede definitie publiek belang
De komende tijd zal het debat in Brussel gaan over wat Europa onder diensten van algemeen belang wil verstaan. Het EP deed daartoe in haar resolutie over diensten van algemeen belang een aanzet. Diensten van algemeen belang, zijn diensten die een onlosmakelijk deel van het dagelijks leven zijn. Onderwijs, ziekenhuizen, telecommunicatie, sociale diensten, transport, postdiensten, riolering, afvaldiensten, water en energievoorziening behoren daar toe. De Commissie erkent in haar beleidsvoorstel dat de behoeften van gebruikers breed gedefinieerd moeten worden. Ze verwijst naar artikel 16 van het EG-Verdrag, dat de diensten van algemeen belang in verband brengt met de sociale en territoriale samenhang in de EU. Lidstaten wordt het recht voorbehouden te definiëren wat zij als diensten van algemeen belang zien. Met dit door het Verdrag van Amsterdam ingevoerde artikel 16 wordt voor het eerst de waarde van diensten van algemeen belang expliciet in het verdrag vastgelegd.
Wij vinden een nog bredere definiëring van kwaliteit van dienstverlening nodig. Behalve toegankelijkheid, redelijke prijs, kwaliteit en keuzevrijheid verdienen de belangen van de burgers in bredere zin aandacht. Het gaat daarbij niet alleen om de belangen van gebruikers van (publieke) diensten, maar ook om de belangen van niet-gebruikers, zoals veiligheid, gezondheid en milieubescherming. Zo kan het gesubsidieerd aanbieden van openbaar vervoer vervuiling en congestie in de steden tegengaan en de verkeersveiligheid bevorderen. En het verbieden van nachtvluchten is nodig om mensen de nodige nachtrust te gunnen. Het bevorderen van duurzame energie kan beschouwd worden als een onderdeel van de kwaliteit van energiediensten.
De overheid moet de middelen en instrumenten behouden om deze brede kwaliteit van dienstverlening te kunnen garanderen als dat in een marktomgeving (nog) niet lijkt te lukken. De heffing van ecotax op energie, teneinde energiebesparing en duurzame energiebronnen te stimuleren, is zo’n instrument. Indien nodig, dient de overheid het aanbieden van diensten in eigen hand te houden. Het EP wist bij de behandeling van het openbaar-vervoerdossier de bevoegdheid bij de lokale overheden te houden. Daarnaast kunnen sociale overwegingen aanleiding zijn voor interventie. Het EP stelde eisen ter bescherming van de werknemers bij privatisering van openbaar-vervoerbedrijven om te voorkomen dat private aanbieders hun kostenvoordeel alleen zouden realiseren door middel van slechtere arbeidsvoorwaarden.
Waar het algemeen belang niet direct aan de orde is, kan de overheid meer op afstand de regie houden terwijl de markt haar werk doet. De catering in overheidsgebouwen doet de overheid al lang niet meer zelf. Zij laat dit verzorgen door gespecialiseerde bedrijven. Toch is zelfs daar nog enige sturing wenselijk, bijvoorbeeld om het aanbod van biologische producten te stimuleren. Waar de overheid door de toenemende verplichting tot openbare aanbesteding haar directe grip op de uitvoering van diensten verliest, en daarmee de mogelijkheid een voortrekkersrol te spelen, kan zij dit compenseren door de juiste voorwaarden en criteria in contracten op te nemen. In de resolutie(12) over de voorstellen van de Commissie voor een nieuwe richtlijn voor Europese aanbesteding heeft het EP vastgelegd dat behalve prijs- en kwaliteitscriteria ook sociale en milieucriteria bij de selectie van overheidsleveranciers mogen meewegen.

Conclusie
Terwijl de Europese Commissie in haar beleidsvoorstellen onverkort vasthield aan de voltooiing van de interne markt, leidden de ervaringen met liberalisering in verschillende lidstaten tot een omslag naar een voorzichtiger houding. Het EP vertaalde deze ervaringen en zorgen in een kritische houding bij de behandeling van liberaliseringdossiers. Het lijkt erop dat de Europese Raad en de Commissie zich op de Top van Barcelona aan de zijde van het EP hebben geschaard. Ook deze instellingen onderkennen nu de noodzaak van waarborgen voor het publieke belang. De overheid dient haar verantwoordelijkheid te blijven nemen als de markt faalt. Brussel moet nationale en lagere overheden de ruimte laten deze verantwoordelijkheid te nemen en vorm te geven. Dit is van groot belang om maatschappelijk draagvlak voor de Europese politiek te behouden.

Voetnoten
1 Internal Market Strategy Review highlights need to deliver key reforms, Brussels, COM/2002/171
2 Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement betreffende de richtlijn tot wijziging van richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging (14091/1/2001 – C5-0642/2001 – 2000/0139(C)OD))
3 Richtlijn 2001/12/EG, Richtlijn 2001/13/EG, Richtlijn 2001/14/EG met betrekking tot de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap, Publicatieblad (PB) L75 15-03-2001
4 ‘Witboek: Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen’, COM/2001/370
5 ‘Naar een geïntegreerde Europese spoorverkeersruimte’, Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, COM/2002/18
6 Héritier, A., ‘Pulic-Interest Services Revisited’, to be published end 2002 in Journal of European Public Policy
7 ‘Voorstel voor een verordening van het Europese Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van openbare-diensteisen en de gunning van openbare-dienstcontracten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren’, COM/2000/0007
8 ‘Diensten van algemeen belang in Europa’ Mededeling van de Commissie, COM/2000/580
9 ‘Liberalisering van netwerksectoren’, ESB nr. 4261, 22-06-2000
10 Bijvoorbeeld Coen, D and Doyle, C, ‘Liberalisation of Utilities and Evolving European Regulation’ in Economic Outlook, april 2000
11 ‘Markt bij EZ stuk minder populair’, de Volkskrant, 20-04-2002
12 ‘Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en werken’, COM/2000/275, EP resolutie na 1e lezing: PE T5-0010/2002, 17-01/-002