Er klonk luid applaus en woorden als 'revolutie' werden niet geschuwd toen het Europees Parlement eind vorige maand akkoord ging met de EuroWOB. Mooi gezegd garandeert deze nieuwe wet de toegang van burgers tot Europese documenten. Preciezer geformuleerd trekt zij de grens tussen de documenten die wel en die niet openbaar zijn. In beginsel is zo'n EuroWOB natuurlijk een goede zaak: zolang er geen regels zijn regeert immers de willekeur. De cruciale vraag is echter, of de uiteindelijke wet tot méér of juist tot minder openheid zal leiden.

Moeizame toegang tot informatie werkt in het nadeel van de minder kapitaalkrachtige lobby´s. Die hebben eenvoudig de menskracht niet om alle relevante beleidsdocumenten langs informele weg te ontfutselen aan het ambtelijk apparaat. Zo worden bijvoorbeeld de Europese milieuorganisaties, die samen enkele tientallen vertegenwoordigers hebben in Brussel, op achterstand gezet ten opzichte van het bedrijfsleven, dat duizenden professionele lobbyisten voor zich heeft werken. De Europese democratie is gediend met een geïnformeerd, pluriform en luidruchtig maatschappelijk middenveld.
Daarom leek de belofte dat er uiterlijk in 2001 een Europese WOB zou komen zo´n belangrijk winstpunt in het Verdrag van Amsterdam. Dat verdrag beloofde een verbetering van het huidige openbaarheidsregime, waarin toegang tot documenten in uiteenlopende reglementen is vastgelegd en opgerekt door de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie.Wij hebben ons verbaasd over de reacties op het compromisvoorstel. Staatssecretaris Benschop en collegae van de PvdA, CDA en VVD toonden zich tevreden. Aangestoken door deze blijdschap, reageerden ook de media overwegend positief. Helaas heeft niet iedereen de kleine lettertjes goed gelezen.

Positieve kanten
Dat de EuroWOB ook positieve kanten heeft staat buiten kijf. Een belangrijke stap vooruit is dat er een register zal worden aangelegd van de documenten die de Europese instellingen in huis hebben. Waar onder de Nederlandse WOB het opgeven van een onderwerp volstaat om alle relevante documenten aan te vragen, is het uitgangspunt van de EU dat de aanvrager elk document afzonderlijk moet identificeren. In zo´n systeem is een register dus onontbeerlijk. Toetsing aan een lijst van uitzonderingsbepalingen wijst uit of de aanvrager inzage krijgt in een document. Tegen een afwijzing staat beroep open bij het Hof van Justitie. Deze procedure komt grotendeels overeen met de bepalingen die in Nederland gelden. Ook GroenLinks en D66 accepteren dat er uitzonderingen zijn op het beginsel van openbaarheid. Het spreekt vanzelf dat bijvoorbeeld de samenwerking tussen EU en NAVO soms informatie oplevert die niet op straat hoort te liggen.

'Gevoelige documenten', zwart gat
Betreurenswaardig is echter dat de onderhandelaars van het Europees Parlement zich door de Raad van Ministers een 'speciale behandeling' van een brede groep 'gevoelige documenten' hebben laten opdringen. Deze blijven de facto buiten het bereik van burgers. Welke documenten het stempel 'gevoelig' krijgen bepaalt een selecte groep ambtenaren binnen de EU-instellingen zelf. Daarbij kan het gaan om het beschermen van militaire belangen, maar ook om de bescherming van openbare veiligheid, internationale betrekkingen en het financiële, monetaire of economische beleid. De geselecteerde ambtenaren hebben de vrijheid een gevoelig document buiten het register te laten. Mocht een slimme burger er desondanks achter komen dat het document bestaat, dan beslissen diezelfde ambtenaren over de aanvraag. Om alles extra goed dicht te timmeren geldt voor documenten van buiten de EU-instellingen, bijvoorbeeld van de NAVO of van een lidstaat, dat de auteur een veto heeft over zowel opname in het register als openbaarmaking van het document.
De gevoelige documenten vormen een zwart gat in de EuroWOB. Het Hof van Justitie kan niet toetsen of een document terecht buiten het register blijft. Als een auteur van een niet-EU-document zijn veto op openbaarmaking gebruikt, moet ook het Hof zich daarbij neerleggen. Alleen als de weigering tot inzage een gevoelig document van een EU-instelling betreft, mag het Hof die weigering inhoudelijk toetsen. Een recent vertrouwelijk advies van de Juridische Dienst van de Raad geeft echter een onthutsend inkijkje in de ambtelijke denkwijze over openbaarheid. Het bagatelliseert het recht van het Hof om inzage te vragen in een geweigerd document, door erop te wijzen dat het Hof de middelen niet heeft om de Raad daartoe te dwingen. Ook als de Raad inzage weigert en daardoor de rechtszaak verliest, kan het gevraagde document gewoon in de kluis blijven.

Nationale bepalingen
Een ander punt van zorg is de ondermijning van nationale bepalingen over openbaarheid door de EuroWOB. Indien een land als Nederland, met een sterke WOB en een lange traditie van openheid, een Europees document wil vrijgeven moet het eerst de desbetreffende instelling consulteren en zich vervolgens gedragen "in overeenstemming met de loyaliteit" die men tussen lidstaten en instellingen kan verwachten. De expliciete waarborg dat de nationale wetgeving niet ingeperkt zal worden door de Europese is door de onderhandelaars op de valreep uit de wetstekst geschrapt. Hierdoor is het onduidelijk geworden of Nederland zich moet aanpassen aan de Europese regels, die minder open zijn. De optimistische interpretatie van de Nederlandse regering luidt dat er vrijblijvend advies moet worden ingewonnen bij de Brusselse instellingen, maar dat de Nederlandse WOB buiten schot blijft. De rechter zal er waarschijnlijk aan te pas moeten komen, maar een realistischer lezing is dat de Nederlandse WOB niet hoeft te worden veranderd, als Nederland hem maar toepast zoals Brussel dat wil.
De besluiten van de Europese Unie zouden voortaan "in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burgers" worden genomen, zo beloofden de leiders van de EU-landen in het Verdrag van Amsterdam. Zij introduceerden daartoe het 'recht op toegang tot documenten'. De voorliggende EuroWOB maakt de belofte van open bestuur tot een farce. Een meerderheid van de lidstaten in de Raad van Ministers ziet de toegang tot informatie nog steeds niet als een recht, maar als een gunst. De voorliggende EuroWOB maakt de belofte van open bestuur lang niet waar. De meeste lidstaten zijn kennelijk voorstander van openbaarheid, maar alleen als het hun uitkomt.

Kathalijne Buitenweg en Lousewies van der Laan