Hoewel dit niet langer automatisch het geval zal zijn en het aantal leden van de Raad van State met een dubbelfunctie
beperkt zal worden, blijft echter het probleem van
dubbelbenoeming tot onze spijt bestaan.
Omdat het aspect van de dubbelfunctie of
dubbelbenoeming in de ogen van mijn fractie de
grootste belemmering vormt om het wetsvoorstel
te steunen, zal ik mij in mijn betoog dan ook
concentreren op dit vraagstuk en vooral -- het zal
de minister niet verbazen -- met het oog op de
rechtspraak van het Hof in Straatsburg met
betrekking tot artikel 6 lid 1 EVRM, de eis van de
onpartijdigheid van de rechter.
Op het eerste gezicht lijkt het erop dat wij
ons over de onafhankelijkheid van de Afdeling
bestuursrechtspraak geen zorgen hoeven te maken
in verband met de dubbelbenoemingen. In het
voorgestelde artikel 42, lid 4 wordt immers bepaald
dat "een lid van de Afdeling bestuursrechtspraak
dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van
een advies van de Raad van State, niet deelneemt
aan de behandeling van een geschil over een
rechtsvraag waarop dat advies betrekking had". In
het oorspronkelijke wetsvoorstel stond overigens
nog "geschil over een zaak" maar dit werd door
middel van het amendement-Van der Staaij
gewijzigd in "een geschil over een rechtsvraag. Het
amendement werd met algemene stemmen door de
Tweede Kamer aangenomen. Een en ander is
overigens ook conform de memorie van toelichting,
waarin de regering heeft uitgelegd dat het begrip
"zaak" in het oorspronkelijke wetsartikel niet de
betekenis had van "rechtszaak" maar van
"rechtsvraag". Maar dit terzijde.
Bij mijn fractie rijst echter, ondanks dit
voorgestelde artikel 42, lid 4, de vraag of deze
bepaling voldoende is om in een concrete zaak de
Straatsburgse toets te doorstaan. In dit verband
willen wij om te beginnen wijzen op een probleem
dat te maken heeft met het door de regering
beoogde doel van het wetsvoorstel. Mijn fractie is
er namelijk eigenlijk van uitgegaan dat de
herstructurering van de Raad van State juist en
met name was bedoeld om de rechterlijke
onpartijdigheid te waarborgen. Het is echter
gebleken dat de regering andere doelstellingen voor
ogen had. Gevraagd naar die doelstelling noemt de
regering namelijk, bijvoorbeeld in de nota naar
aanleiding van het verslag: "in de eerste plaats het
handhaven van de eenheid van de Raad van State,
in die zin dat de Raad zijn beide hoofdtaken,
advisering en bestuursrechtspraak, behoudt".
Daarnaast acht de regering het wenselijk "dat beide
hoofdtaken duidelijker van elkaar worden
onderscheiden en aldus de gelijkwaardigheid van
die hoofdtaken wordt benadrukt." Deze uitleg zou
naar ons oordeel voor Nederland in het kader van
een eventuele rechtszaak in Straatsburg wel eens
slecht kunnen uitpakken, omdat de onpartijdigheid
en onafhankelijkheid van de Afdeling
bestuursrechtspraak hierdoor überhaupt niet uit de
verf komt.
Nog minder geschikt om de rechters in
Straatsburg gerust te stellen, lijkt ons het volgende
citaat van de regering. Ook dit citaat komt uit de
nota naar aanleiding van het verslag. "Met het
wetsvoorstel wordt nadrukkelijk niet beoogd de
beide hoofdfuncties van de Raad te scheiden, en in
het verlengde daarvan de beide afdelingen, maar
veeleer om die hoofdfuncties organisatorisch
scherper te onderscheiden." Graag hoor ik een
reactie van de regering op onze vrees dat de uitleg
van de regering over de doelstelling van de wet een
negatieve invloed kan hebben op het oordeel van
de Straatsburgse rechter over de onpartijdigheid
van de Afdeling bestuursrechtspraak.
De regering onderkent overigens ook dat
dubbelbenoemingen in Straatsburg tot problemen
kunnen leiden, maar neemt genoegen met het feit
"dat uit het arrest-Kleyn blijkt dat artikel 6 EVRM
zich niet verzet tegen het dubbellidmaatschap." Zo
eenvoudig als de regering het doet voorkomen, ligt
het volgens ons echter niet. Weliswaar is het juist
dat enkel het feit van een dubbelfunctie nog niet
voldoende is om tot een schending van artikel 6 lid
1 te komen, maar de deur is hiermee wel op een
kier gezet. Dat het Hof in de zaak-Kleyn tot de
conclusie kwam dat er geen sprake was van een
schending, was gelegen in de omstandigheid dat
het advies van de Raad van State en de procedure
van Kleyn niet "dezelfde zaak" betroffen. Bovendien
toetst het Hof niet in abstracto. De voorgaande
spreker heeft hierop al gewezen.
Niettemin zag het Hof aanleiding om in een
"by the way" te laten weten dat men de
dubbelfuncties van de Raad van State met enig
wantrouwen bekijkt. In rechtsoverweging 198 zegt
het Hof namelijk het volgende. The Government
has brought to the Court's attention the internal
measures taken by the Council of State with a view
to giving effect to Procola in the Netherlands. (... )
The Court is not as confident as the government
was (...) that these arrangements are such as to
ensure that in all appeals coming before it the
Administrative Jurisdiction Division constitutes an
"impartial tribunal for the purposes of Article 6."
Met andere woorden: men is er niet gerust op.
Gezien het feit dat het wetsvoorstel niet meer is
dan de formalisering van de "arrangements",
namelijk de interne maatregelen die het Hof
bedoelt, zou dit de regering toch tot enig nadenken
moeten dwingen. Ik kan hierin niets anders zien
dan een duidelijke opdracht van Straatsburg om
orde op zaken te stellen en ik betwijfel of het
wetsvoorstel op dit punt aan deze opdracht voldoet.
Graag hoor ik de visie van de regering over de
geciteerde waarschuwing van het Hof. Was het,
met het oog op deze waarschuwing, niet beter
geweest om af te zien van de mogelijkheid tot
dubbelbenoeming? Hadden hierdoor niet een hoop
potentiële problemen met het EVRM kunnen worden
voorkomen?
Het lijkt mij goed om in dit verband ook nog
eens nadrukkelijk te wijzen op de overwegingen
van het Hof in de zaak Procola. Deze zaak is al wat
ouder, namelijk uit augustus 1995. Het gaat daarbij
ook niet om een Nederlandse zaak, maar een zaak
van het Conseil d'Etat van Luxemburg, ongeveer de
Luxemburgse Raad van State. Hierin wordt nog
eens duidelijk de waarschuwing van het Hof rond
dubbelfuncties benadrukt. In rechtsoverweging 45
staat het volgende. "The mere fact that certain
persons successively performed these two types of
function (dus advies en rechtspraak) in respect of
the same decisions is capable of casting doubt on
the institution's structural impartiality. In the
instant case, Procola had legitimate grounds for
fearing that the members of the Judicial Committee
had feIt bound by the opinion previously given." De
volgende zin is volgens mij in dit verband de meest
belangrijke. Daarin schrijft het Hof: "That doubt in
itself, however slight its justification, is sufficient to
vitiate the impartiality of the tribunal in question."
Dat is duidelijke taal. Onze bedenkingen
met betrekking tot artikel 6 lid 1 EVRM worden nog
versterkt door de redenen die de regering geeft
voor de wenselijkheid en noodzaak van
dubbelbenoemingen. De regering wijst herhaaldelijk
en met nadruk op de eenheid van de Raad en op de
gelijkwaardigheid van beide afdelingen. Deze
gelijkwaardigheid is overigens volgens de regering
door de omvang van de bestuursrechtspraak
scheefgegroeid. Vervolgens stelt de regering dat
rechterlijke ervaring zeer nuttig en bruikbaar is
voor de kwaliteit van de advisering en dat ervaring
als adviseur zeer nuttig en bruikbaar is bij het
rechterlijke werk.
Teneinde de kwaliteit van adviestaak en
rechtspraak te waarborgen noemt de regering
uitdrukkelijk de mogelijkheid van uitwisseling van
informatie en contacten tussen beide afdelingen
van de Raad. De regering zegt in dit verband onder
meer dat langs de kanalen van uitwisseling en door
dubbelbenoemingen het contact tussen beide
afdelingen vorm zal krijgen. Ik vraag mij af of de
combinatie van de drie elementen - de eenheid
van de Raad, de beoogde uitwisseling en de nadruk
op de gelijkwaardigheid van beide afdelingen - er
niet toe zal leiden dat de onafhankelijkheid en
onpartijdigheid van de afdeling bestuursrechtspraak
in het geding komt, althans in ieder geval de schijn
van vooringenomenheid dreigt te ontstaan. Hoe
kijkt de regering aan tegen dit probleem?
Een ander punt dat ik met betrekking tot de
onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter
aan de orde wil stellen, is het feit dat het EVRM
uiteindelijk slechts minimumnormen vastlegt. De
regering onderkent dat ook. Mijn fractie is dan ook
van mening dat ook indien er geen sprake is van
dezelfde rechtsvraag, het toch mogelijk is dat de
betreffende staatsraad bij zijn adviserende taak een
stelling heeft betrokken. Dit zal ertoe leiden dat hij
in een latere rechtszaak een minder open blik zal
hebben. Dit is misschien niet voldoende voor een
voordeling in Straatsburg, maar mijn fractie acht dit
niettemin een onwenselijke situatie.
Het laatste punt dat ik aan de orde wil
stellen betreft de bescherming van de
rechtzoekende. De leden van de D66-fractie hebben
hierover in de schriftelijke ronde al vragen gesteld.
Zij vroegen zich af in welke mate het voor de
rechtzoekende mogelijk is om te beoordelen of er
sprake is van persoonlijke functievermenging, met
name gezien het feit dat er vaak geen professionele
rechtsbijstand is en pas een week van tevoren
bekend wordt gemaakt welke staatsraad een zaak
zal behandelen. De regering beaamt in haar
antwoord dat dit van de rechtzoekende inderdaad
enige alertheid en enige activiteit vergt, maar
merkt vervolgens op dat dit niet zo verschilt van de
taken van de rechtzoekende bij de gewone
rechterlijke macht. Dan moet hij namelijk ook het
register van nevenfuncties raadplegen. Dit
antwoord overtuigt ons niet. De regering miskent
hierbij namelijk dat leden van de gewone
rechterlijke macht geen dubbelfuncties hebben. Het
bestaan van dubbelfuncties brengt onzes inziens
mee dat er een grotere inspanningsverplichting bij
de overheid ligt om het onderzoek door de
rechtzoekende te vergemakkelijken, bijvoorbeeld
door de rechtzoekende in bestuursrechtelijke zaken
standaard op de dubbelfunctie van de Raad te
wijzen. Hoe staat de regering tegenover zo'n
informatieplicht?