Met de herziening organisatie en financiering in het funderend onderwijs en in het middelbaar beroepsonderwijs (passend onderwijs)wordt de leerlinggebonden financiering in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs afgeschaft. Het tweede wetsvoorstel kwaliteitsverbetering van het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs heeft als doel het bevorderen van de kwaliteitsontwikkeling van speciaal en voortgezet speciaal onderwijs. Ruard Ganzevoort diende een motie in, waarin de regering wordt verzocht te bewerkstelligen dat voor leerlingen met gedragsproblemen voorzieningen worden getroffen zodat schorsing zoveel mogelijk voorkomen kan worden. Deze twee wetsvoorstellen zijn gezamenlijk behandeld. Lees hieronder de spreektekst.
Voorzitter, dat we hier in de nadagen van dit kabinet een zo ingrijpende stelselwijziging als Passend Onderwijs bespreken, heeft ermee te maken dat er over de idealen achter het voorstel weinig verschil van mening is. Wie kan er bezwaar tegen hebben als we zoeken naar de beste plek voor ieder kind en tegelijk proberen de kosten beheersbaar te houden. En daarmee slaagt het wetsvoorstel voor de eerste wetgevingstoets: het dient een legitiem doel. De vragen ontstaan echter direct daarna. Zal dit doel ook bereikt worden met het voorliggende voorstel? Hoe gaat het uitwerken? Welke positieve en negatieve effecten kunnen we bereiken? Welke waarborgen zijn er ingebouwd? Enzovoorts.
En hoe meer ik me in de afgelopen maanden verdiept heb in de stof, in het uitgebreide wetgevingsdossier, in brieven van en gesprekken met belanghebbenden, in rapporten en publicaties, in werkbezoeken enzovoorts, des te meer dringt zich een akelig beeld aan mij op: dat van een kooigevecht. Ik weet niet of u het fenomeen uit eigen ervaring kent, maar het komt erop neer dat je twee of meer mensen in een kooi plaatst en laat vechten. Regels zijn er niet; degene die het meest ongeschonden uit de strijd komt, wint. Er is ook een variant met honden. Je hongert ze eerst een tijd uit, stopt ze in een kooi en gooit er een stuk rood vlees in. Dat beeld gaat maar niet van mijn netvlies. Het samenwerkingsverband als kooi, hongerige schoolbesturen, en een stuk rood vlees van 2,2 miljard aan gelden die beschikbaar zijn voor extra ondersteuning van leerlingen die daar behoefte aan hebben.
Om die leerlingen gaat het, en daarom begin ik daar met de vragen en bezwaren die bij mijn fractie leven. Daarna ga ik in op de positie van ouders en leerkrachten en vervolgens op de positie van schoolbesturen. En dat alles steeds vanuit de vraag of dat wat we willen ook kan op deze manier. Want zoals collega Linthorst terecht opmerkte: een stelselwijziging zonder de juiste randvoorwaarden is vragen om moeilijkheden.
Voorzitter, de leerlingen. Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat de huidige situatie aanzet tot onnodige ondersteuning. Leerlingen zouden te makkelijk een rugzakje aanvragen en te vaak naar het speciaal onderwijs worden verwezen. We hebben daar schriftelijke vragen over gesteld, en de antwoorden van de minister zijn niet helemaal bevredigend. De groei van het aantal leerlingen met rugzakjes heeft namelijk verschillende redenen waaronder een betere signalering van problemen en een veranderende, complexere samenleving. Oftewel: kinderen die het gewoon nodig hebben en die dankzij een rugzakje in het regulier onderwijs kunnen meekomen. Dat is toch precies wat we willen. Dat er ook verkeerde prikkels in het systeem zitten is waar, maar de minister heeft op dit punt bij herhaling helaas de verkeerde toon gezet alsof er veel te veel kinderen ten onrechte in het speciaal onderwijs zitten. Het uitgangspunt is de steun aan leerlingen die het nodig hebben.
Op zichzelf is een vorm van budgettering natuurlijk een remedie tegen de ongewenste prikkel van een open einde regeling. De vraag is alleen wel of dat budget dan ook wordt aangepast wanneer de situatie daarom vraagt. De regering heeft bij de beantwoording van onze vragen daarover gezegd dat dat budget jaarlijks wordt vastgesteld en gemonitord, maar dat het niet de verwachting is dat het budget zal moeten worden verhoogd. Dat lijkt mijn fractie een vorm van wensdenken. Als het inderdaad zo is dat betere signalering en een complexere samenleving de ondersteuningsvraag doen toenemen, dan zal er ook binnen een budgetteringssysteem meer druk op de voorzieningen ontstaan. En als er dan geen extra geld is, dan wordt de zorg of bekostigd uit de nu al krappe basisfinanciering, of de zorg wordt niet geboden. Maar laten we daar alstublieft eerlijk over zijn. En daarom blijft mijn vraag hoe er dan gemonitord wordt. Ik lees dan steeds over de Inspectie, maar daarvan heeft deze minister nu juist geregeld dat die alleen risicogericht toezicht houdt. Gaat de Inspectie toezien op de kwaliteit van de geboden ondersteuning per leerling of kijkt ze alleen naar het algemene aanbod? Wij zien graag een preciezere toelichting op dit punt.
Een van de belangrijkste problemen in het huidige systeem is het aantal thuiszitters, leerlingen die geen passend onderwijs krijgen. We hebben recent het verhaal meegekregen van de zeiljongens, twee jongens die niet op een goede manier een plaats konden vinden. En zonder nu op hun concrete situatie in te gaan, dat zijn natuurlijk wel precies de vragen waar het om gaat.
Hoe voorkomen we dat leerlingen tussen wal en schip vallen? De minister meent dat dit wetsvoorstel daar een antwoord op geeft door de zorgplicht en door het ontschotten van de verschillende vormen van ondersteuning. Ja, dat hopen wij ook, maar wetgeving moet niet op hoop alleen gebaseerd zijn. Wat dat betreft, is het zorgelijk dat de minister zo achteloos voorbij gaat aan de gedegen kritische analyse van de heren Rutten en Jepma in het Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid. Hun kritiek was niet alleen maar dat de zorgplicht onvolkomenheden zou kennen. Het punt is dat elke regeling bepaalde reacties bij het veld oproept en ongewenste prikkels heeft. En die prikkels zijn in dit geval naar verwachting dat precies bij aansluitingen tussen PO en VO, verhuizingen, terugkeer uit een jeugdinrichting, enzovoorts kinderen tussen wal en schip zullen vallen. Of neem de wachtlijsten. Of de vraag wanneer een school wel of niet een passend aanbod heeft gedaan aan een leerling die men zelf niet kan plaatsen. Daar geldt bijvoorbeeld dat de zorgplicht ophoudt als de ouders het niet eens zijn met dat aanbod. Als ik het negatief zeg: zo kun je dus als school van dure leerlingen afkomen. De zorgplicht is nu eenmaal niet sluitend. Als er dan druk staat op de bekostiging, dan gaat het financiële belang van samenwerkingsverband en schoolbesturen ook een rol spelen en is het risico van thuiszitten vergroot. Wij geloven best in de goede bedoelingen van schoolbesturen, maar we willen ook realistisch inschatten wat de risico’s zijn en zien dat die goed gemonitord worden. En daarom de vraag of de jaarlijkse leerplichtrapportage voorzien kan worden van een expliciete analyse van de achtergronden van het aantal thuiszitters en de relatie met het stelsel van passend onderwijs en of deze Kamer die rapportage dan ook mag ontvangen.
We hebben ook problemen met een ander punt, de mogelijkheid om leerlingen in het primair onderwijs te schorsen. De redenatie is dat met het invoeren van een wettelijke mogelijkheid het toezicht verbetert en de inspectie de school kan aanspreken op oneigenlijk gebruik van de schorsingsmogelijkheid. We vroegen de regering of zij onze verwachting deelt dat vooral kinderen met een cluster 4-problematiek vaker geschorst zullen worden. En we kregen een pijnlijk eerlijk antwoord: “Ja, dat is inderdaad de verwachting.” Hoe is dit mogelijk, dat we een wetsvoorstel bespreken over passend onderwijs, gericht op het maximaliseren van het onderwijsaanbod en de benodigde ondersteuning voor zorgleerlingen en dat we dan de leerlingen die een beetje te moeilijk worden gaan schorsen. Wat gaan we doen om te voorkomen dat juist deze kwetsbare groep tussen wal en schip valt? We hebben het niet over stoute kinderen die gestraft moeten worden, maar over probleemkinderen die extra zorg nodig hebben. Kinderen onder de 12 die gedragsproblemen hebben, worden niet geholpen door hen te schorsen, maar door passende ondersteuning te bieden. En ja, dat kunnen sociaal-emotionele trainingen zijn, maar het kan ook nodig zijn om hen een duidelijker en rustiger klas-omgeving aan te bieden. Dit onderdeel van het wetsvoorstel is in onze ogen echt een stap in de verkeerde richting en ik vraag de minister dan ook wat zij doet om te voorkomen dat leerlingen geschorst worden. Zou een stelsel van passend onderwijs niet juist moeten inhouden dat er voor deze groep leerlingen noodvoorzieningen zijn in plaats van hen naar huis te sturen? Is de minister bereid daarvoor een aanwijzing te geven of een voorziening te treffen? Ik overweeg een motie op dit punt.
Een problematisch gegeven is ook het niet-definiëren van basisondersteuning. Opnieuw laat de minister de invulling achterwege en gaat ze ervan uit dat het allemaal wel wordt vormgegeven in de samenwerkingsverbanden. Maar dat betekent dat er ook zomaar grote verschillen kunnen ontstaan in het land en dus rechtsongelijkheid tussen burgers. Je zal maar wonen in het gebied van een samenwerkingsverband waar de basisondersteuning minimaal geformuleerd is. Wat betekent passend onderwijs als er geen normen zijn waaraan dat wordt afgemeten? En hoe gaat de indicatie vorm krijgen in de verschillende samenwerkingsverbanden? Wat worden daarvoor de parameters en hoe voorkomen we dat die in Friesland heel anders zijn dan in Rotterdam? Daarom wil mijn fractie graag weten hoe die basisondersteuning en indicatiecriteria per samenwerkingsverband worden gedefinieerd, welke verschillen daartussen ontstaan, en of de minister bereid is nadere aanwijzingen te geven aan de samenwerkingsverbanden wanneer deze verschillen significant blijken te zijn. Want alleen dan kunnen we voor alle leerlingen, waar ze ook wonen, gelijke rechten op passend onderwijs garanderen. Kan de minister dit overzicht van verschillen in basisondersteuning en indicatiecriteria leveren en zo ja, op welke termijn?
Voorzitter, ik ga verder met de rol van de ouders. Daar komen we met name op het punt van de medezeggenschap, maar het is breder dan dat. Deze week kwam de Ombudsman met een rapport waaruit blijkt dat ouders vaak onvoldoende informatie krijgen over de invulling van de ondersteuning en dat de inzichten van ouders te weinig serieus worden genomen. Volgens dat rapport brengt het wetsvoorstel een aantal verbeteringen met zich mee, maar ook het risico dat de positie van ouders eerder verzwakt wordt. Precies wat Rutten en Jepma concludeerden en wat ook in deze Kamer eerder aan de orde is gesteld. De minister mag best vertrouwen hebben dat het goed komt, maar ook het onderzoek van de Ombudsman laat weer zien dat hier lacunes in de wet zitten. Zeker, er is medezeggenschap geregeld, maar dat is op groepsniveau en het is maar de vraag of daarmee de individuele belangen van ouders van een kind met ondersteuningsbehoefte gedekt zijn. Voor ouders van een kind zonder die behoefte kan het prettig zijn als de school een restrictief toelatingsbeleid voert, omdat elke zorgleerling ook gevolgen heeft voor de rest van de school. Hoe worden dan de individuele belangen serieus genomen? We weten dat deze minister de samenwerking van school en ouders belangrijk vindt. Waarom dan niet een tandje steviger inzetten op de betrokkenheid van ouders bij het vaststellen van de ondersteuning van hun kind? Kan hun rol bij het op overeenstemming gericht overleg verbeterd worden? Graag een antwoord van de minister.
Die medezeggenschap is ook essentieel in de ondersteuningsplanraad. De minister kiest ervoor om leden aan te laten wijzen door en vanuit de medezeggenschapsraad van de school. Het risico bestaat dat ouders van kinderen met een ondersteuningsbehoefte minder dan gemiddeld deel uitmaken van medezeggenschapsraden en tijd hebben om in zowel de schoolmedezeggenschapsraad als de ondersteuningsplanraad te gaan zitten. We hebben het over ouders van een kind dat toch al meer dan gemiddeld een beroep op hun zorg doet. De extra belasting van een verplicht dubbel lidmaatschap zal hen nog eerder afremmen, terwijl juist de stem van ouders van kinderen met een ondersteuningsbehoefte essentieel is in de ondersteuningsplanraad. Waarom geeft de minister daarvoor geen duidelijker aanwijzingen? Ja, vertrouwen in de scholen en zo, allemaal tot uw dienst, maar we willen gewoon dat in deze cruciale fase de stem van ouders optimaal meeklinkt. Kan de minister vertellen hoe dat verloopt? Zijn er al ondersteuningsplanraden in functie? Hoe is daarin de deelname van deze groep direct betrokken ouders? En wat heeft de minister achter de hand om dit te monitoren en om waar nodig bij te sturen?
Vragen zijn er ook bij de positie van leerkrachten. Om te beginnen is ook hier de vraag aan de orde hoe hun stem meespeelt in het proces. Niet alle leerlingen hebben al een duidelijk geïndiceerde ondersteuningsbehoefte als ze op school worden aangenomen. Zeker in het primair onderwijs kan die behoefte ook geleidelijk ontstaan. Leerkrachten zijn – met de ouders – de eersten die dat waarnemen. Maar wat gebeurt er vervolgens als ze met die waarneming naar hun schoolleiding gaan? Zeker als er gekozen is voor een systeem waarbij het geld gewoon over de scholen verdeeld is, kan de verleiding groot zijn om een indicatie nog even uit te stellen. Zonder centrale richtlijnen, zonder indicatiecriteria, zonder goede sturing heeft de leerkracht dan geen mogelijkheden om de voor zijn of haar leerlingen nodige ondersteuning aan te vragen. En opnieuw denkt de minister dat dat allemaal goed komt omdat we allemaal de beste bedoelingen hebben, maar zij moet toch ook weten dat waar de geest wel wil, het vlees soms toch zwak is. Wat kan zij doen om de professionele positie van leerkrachten te versterken, waar nodig ook tegenover het eigen bevoegd gezag? Waar kan deze leerkracht terecht voor een onpartijdige indicatiestelling?
De tweede vraag heeft betrekking op de expertise. Het ideaal van passend onderwijs is mooi, maar het betekent wel dat de leerkracht in de positie moet worden gebracht om dat te kunnen. We hebben het dan niet alleen over specifieke kennis over bepaalde probleemgebieden of ondersteuningsvormen, maar ook over de basale attitude van de leerkracht. Daar trekt het plan wel geld voor uit, maar dat geld wordt niet geoormerkt. Maar het probleem is dat wanneer je ondersteuningsgeld dichter bij de lumpsum brengt, dat het in de praktijk daarvoor gebruikt zal gaan worden, alle goede bedoelingen ten spijt. Zowel ondersteuning als professionalisering worden niet geoormerkt. Oftewel: het gaat in de grote pot waar al zoveel druk op staat omdat het hele onderwijs krap in het geld zit. Het geld gaat in de prestatiebox, zodat schoolbesturen zelf kunnen bepalen hoe het geld wordt ingezet, schrijft de minister. Welke garantie is er dat daarmee de specifieke deskundigheid voor passend onderwijs ook wordt gerealiseerd? Daaraan gekoppeld leeft bij mijn fractie de vraag wat de meest effectieve manier is om de expertise van de huidige ambulant begeleiders in het nieuwe stelsel te verankeren. Wordt er vergeleken tussen modellen waar de begeleiding op schoolniveau wordt georganiseerd en modellen waar individuele leerlingen worden begeleid door externe begeleiders? En worden er consequenties getrokken uit de uitkomsten daarvan?
Voorzitter, uiteindelijk kom ik dan bij de vragen naar het stelsel zelf. En naar het kooigevecht. Het stelsel dwingt alle scholen in een bestaand gebied zich aan te sluiten. Hier zet de minister opeens het schoolbestuur zwaar onder druk terwijl ze dat verder nergens wil. Hoe oordeelt de minister over de situatie waarin een school niet wil deelnemen aan het samenwerkingsverband in die regio? Hoe verhoudt de dwang van dit voorstel zich met de vrijheid van onderwijs?
Ik koppel hier nog een gedetailleerde vraag aan die door de AOB naar voren is gebracht. Zij stellen dat in het wetsvoorstel is verzuimd te regelen hoe de ondersteuningsplanraad tot stand dient te komen. Het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 44 WMS (procedure instelling voorlopige raad) had voor de hand gelegen. Door dit verzuim is nu ook onduidelijk welk medezeggenschapsorgaan het wettelijke instemmingsrecht toekomt bij de vaststelling van het medezeggenschapsreglement van de op te richten ondersteuningsplanraad. In dit reglement dient ondermeer de samenstelling van deze raad, en de procedure voor de verkiezing van de leden van de raad, te worden geregeld. Het risico bestaat nu dat het bestuur van het samenwerkingsverband eenzijdig het reglement kan vaststellen. Graag een reactie van de minister.
Vervolgens zitten dan al die scholen bij elkaar. Dat is een ideaalplaatje, want tot nu toe loopt met name de deelname van SO en VSO scholen achter, zoals ook de minister erkent. Dat kan worden ingelopen, maar de structurele vraag is hoe in het samenwerkingsverband de macht geregeld is. Ik zeg het maar met opzet zo, omdat we het hebben over grote bedragen, 2,2 miljard in totaal, en over grote verschillen tussen de deelnemende scholen in een samenwerkingsverband. De SO en VSO scholen bijvoorbeeld vertegenwoordigen nog geen 2% van de leerlingen en hebben dus de facto een kleine stem. Ook andere kleine schoolbesturen zullen in het samenwerkingsverband slechts een marginale stem hebben. Of regelt de minister het zo dat elk bestuur een gelijke stem heeft? Dat zou ook wonderlijk zijn. Maar nee, hier regelt de minister helemaal niets. U zoekt het allemaal maar uit, zegt ze. Dat is het kooigevecht waar ik het over had. Mijn fractie begrijpt eerlijk gezegd weinig van het naïeve vertrouwen dat de minister heeft in de uitkomst van de krachtmeting tussen al deze belanghebbenden. En terwijl kinderen, ouders en leerkrachten te weinig houvast krijgen, krijgen schoolbesturen de vrije hand. Mijn fractie vindt dat een verkeerde balans en meent dat er meer zekerheden moeten worden ingebouwd op de verschillende niveaus. Daarom vraag ik de minister of zij bereid is om op te leggen dat in de statuten van de samenwerkingsverbanden een arbitragemogelijkheid moet worden opgenomen om zo de verhoudingen binnen het samenwerkingsverband beter te beschermen tegen machtsmisbruik.
Mijn laatste punt betreft de afstemming van het samenwerkingsverband en de gemeenten. Volgens de minister wordt dat allemaal veel eenvoudiger omdat er nu nog maar twee bestuurlijke partijen zijn. Dat is natuurlijk een beetje onzin, want de meeste samenwerkingsverbanden hebben met een hele regio te maken en een landelijk samenwerkingsverband met alle gemeenten waar scholen staan. Belangrijker is dat de afstemming met jeugdzorg niet werkelijk geregeld is. Het wordt wel genoemd, maar daar blijft het ook bij. Kan de minister ons een evaluatie toezeggen van hoe deze afstemming zich ontwikkelt?
Een bijzonder element hierbij is ook nog het leerlingenvervoer. Hier gebeurt iets vreemds. Het hele wetsvoorstel gaat uit van het adagium ‘wie bepaalt, betaalt’, omdat dat helpt om de kosten te beheersen. Maar als het gaat om het leerlingenvervoer wordt dat losgelaten. Dat betekent dat het samenwerkingsverband bepaalt waar een leerling terechtkomt en dat de gemeente vervolgens voor de reiskosten opdraait. Waarom is er niet gekozen voor een overheveling van het leerlingenvervoer naar het samenwerkingsverband? Dat zou toch veel logischer zijn in het geheel van deze stelselwijziging? En is de minister bereid om bij te houden hoe de kosten voor leerlingenvervoer zich ontwikkelen door het nieuwe stelsel? Ze denkt namelijk wel dat het allemaal mee zal vallen, maar geeft daar geen goede redenen voor.
Voorzitter, ik rond af. Het begon met een mooi idee waar we het allemaal wel over eens zijn: ieder kind op de best mogelijke plek en dat ook nog met beheersbare kosten. Maar als we alles op een rijtje zetten, dan zitten we straks met een stevige nieuwe bestuurslaag van samenwerkingsverbanden met directeuren en secretariaten, met besturen waarbinnen de verschillende scholen moeten uitvechten waar het geld heengaat, die allemaal het wiel moeten uitvinden als het gaat om ondersteuningsprofielen en indicatiestellingen, en waar de positie van leerling, ouder en leerkracht onvoldoende geborgd is. Mijn fractie is onder de indruk van het blijmoedige vertrouwen van de minister, maar eerlijk gezegd heeft ze ons daarmee niet overtuigd. Dat is jammer bij een zo ingrijpende stelselwijziging. Wij laten ons graag overhalen om deze wet te steunen omdat we zien dat het voor het veld belangrijk is dat er toekomstgericht verder gebouwd wordt. Maar daarvoor is wel de bereidheid van de minister nodig om daar waar het nodig is – en ik heb de punten aangegeven – duidelijker regie-aanwijzingen te geven zodat dat wat zij wil bereiken ook gerealiseerd kan worden en een monitor- en evaluatietraject waarin de kwetsbare punten van deze stelselwijziging kunnen worden gevolgd en bijgestuurd. We hopen oprecht dat de minister ons hierin tegemoet komt zodat we het wetsvoorstel zullen kunnen steunen.