Homorechten in Europa - Het uitbreidingsproces als katalysator

Het uitbreidingsproces van de Europese Unie heeft nu al positieve gevolgen voor de rechten van homo’s en lesbo’s in de toetredende landen. De wijzigingen in het strafrecht, die in de loop van het toetredingsproces werden doorgevoerd in een aantal kandidaat-lidstaten, vormen minimumvoorwaarden voor een maatschappelijk proces dat leidt tot afname van discriminatie op basis van seksuele gerichtheid. Ook de situatie in een aantal huidige lidstaten is verbeterd.

Al vóór de val van de Muur in 1989 traden er in een aantal Oostbloklanden veranderingen op voor homo’s en lesbo’s. In de DDR, Tsjecho-Slowakije, Polen en Hongarije bestonden al embryonale homobewegingen. Ook in de Sovjet-Unie kon Gay Laboratory Leningrad voorzichtig zijn werk doen zonder dat de KGB ingreep. En hoewel de officiële publieke opinie in Tsjecho-Slowakije en Hongarije homoseksualiteit doodzweeg en het amper mogelijk was als openlijk homoseksueel door het leven te gaan, kenden Praag en Boedapest een bloeiende semi-legale homosubcultuur.StroomversnellingNa de val van de Muur kwam de verbetering van de situatie van homo’s en lesbo’s in een stroomversnelling. De media zwegen niet meer en contacten met het Westen werden veel gemakkelijker. Er kwamen brede campagnes voor een civil society op gang vanuit regeringen, vakbonden en milieuorganisaties. Ook de Westerse homo-organisaties grepen hun kans. Nog voordat het toetredingsproces begon kende het Phare/Tacis-programma van de EU al een project dat tot doel had de jonge homo- en lesbobewegingen in Estland, Letland, Litouwen en de voormalige Sovjet-Unie te ondersteunen. De Nederlandse regering steunde vanuit de ambassade in Boekarest al heel snel na de val van Ceausescu de homobeweging in Roemenië. Raad van EuropaHet is niet de eerste keer dat de huidige kandidaat-lidstaten te maken krijgen met eisen ten aanzien van homorechten. Zij zijn inmiddels allemaal toegetreden tot de Raad van Europa en hebben het Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) geratificeerd. Hun burgers kunnen deze rechten afdwingen bij het Mensenrechtenhof in Straatsburg. Er is sinds 1980 een omvangrijke jurisprudentie tot stand gekomen. Op basis hiervan moesten onder meer het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Oostenrijk, Hongarije, Portugal en Cyprus hun wetgeving aanpassen. Toen Roemenië wilde toetreden tot de Raad van Europa kreeg het als toetredingsvoorwaarde uitdrukkelijk voorgeschreven dat de strafwetgeving gewijzigd moest worden, omdat het een strafbaarstelling kende voor seksuele contacten tussen personen van hetzelfde geslacht. Behalve deze juridische aanknopingspunten zijn er politieke documenten van de Parlementaire Assemblée van de Raad van Europa. In 1981 nam deze een aanbeveling aan om homoseksualiteit te decriminaliseren. In september 2001 nam de Assemblée, inmiddels uitgebreid met leden van de nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa, een achttal aanbevelingen aan, die tezamen een alomvattend programma voor homorechten behelzen.Europese UnieDe erkenning van en steun aan de internationale homobeweging door de Europese Unie verliep langzaam maar gestaag. Dit proces begon in 1982 met een petitie van de PvdA-homogroep in het Europees Parlement. Daarin werd geëist op Europees niveau te komen tot een wettelijke basis voor de bestrijding van discriminatie op basis van seksuele gerichtheid. In 1984 sprak het Europees Parlement zich uit voor een verbod op homodiscriminatie in de sfeer van werk en beroep. In 1992 subsidieerde de Europese Commissie de omvangrijke studie Homosexuality: A Community Issue. In 1994 kwam op initiatief van Ien van den Heuvel (PvdA) en Adelaïde Aglietta (Italiaanse Groenen) opnieuw een debat op gang, dat in 1994 leidde tot de aanname van een verslag van de Duitse Groene europarlementariër Claudia Roth. Het verslag-Roth vormde het uitgangspunt voor de vastlegging van een wettelijke basis in de Europese verdragen en voor de opname van een artikel in het EU-Grondrechtenhandvest dat discriminatie op basis van seksuele geaardheid verbiedt.Na aanname van het verslag-Roth werd in 1997 in het Europees Parlement de intergroep Gay and Lesbian Rights opgericht. Intergroepen zijn informele cross-party overleggen van europarlementariërs op een deelterrein van Europees beleid. Meestal werken ze nauw samen met non-gouvernementele organisaties die op dat gebied werkzaam zijn. ILGA Europa was van begin af aan bij de intergroep betrokken, evenals een inmiddels binnen de Europese instituties gevormde groep van homo- en lesbische ambtenaren, Egalité.EerbiedigingIn 1998, nadat het toetredingsproces officieel begonnen was, richtte de intergroep haar pijlen op de vaak slechte positie van homoseksuelen in een aantal huidige lidstaten én de toetredingslanden. De intergroep slaagde erin een resolutie aangenomen te krijgen in het Europees Parlement. Daarin constateerde het EP dat een aantal kandidaat-lidstaten nog steeds bepalingen in hun strafrecht hadden die zeer discriminerend waren voor homoseksuelen. Bulgarije, Cyprus, Estland, Hongarije, Litouwen en Roemenië werden met name genoemd. Het EP verzocht alle kandidaat-lidstaten om alle wettelijke bepalingen in te trekken die een schending inhouden van de mensenrechten van lesbiennes en homoseksuele mannen, met name discriminerende bepalingen inzake de minimumleeftijd voor homoseksuele contacten. De Europese Commissie werd verzocht bij de toetredingsonderhandelingen rekening te houden met de eerbiediging en naleving van de mensenrechten van homoseksuele mannen en vrouwen.OostenrijkAan deze resolutie waren eerdere pogingen vooraf gegaan om vooral de situatie in Oostenrijk aan de orde te stellen. Toen Oostenrijk in 1995 tot de EU toetrad kende het land nog verschillende wetsbepalingen tegen homoseksualiteit, maar dat had geen enkele rol gespeeld bij de onderhandelingen. De aangekondigde EU-uitbreiding zette de schijnwerpers op de mensenrechten en minderheden in heel Europa. Van alle kanten werd geroepen om heldere criteria waaraan de kandidaat-lidstaten moesten voldoen. Wilde de EU op dit punt geloofwaardig zijn, dan kon zij er niet omheen om ook de eigen lidstaten hierop aan te spreken. Inmiddels zijn er wijzigingen in de Oostenrijkse wet doorgevoerd.Handen en voetenPièce de résistance van de Europese homobeweging is de opname van een wettelijke basis voor anti-discriminatiebeleid in de Europese Unie. Een krachtige lobby tijdens de Intergouvernementele Conferentie van 1996-97 slaagde erin seksuele gerichtheid opgenomen te krijgen in de rij van discriminatiegronden. Dit antidiscriminatie-artikel, artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam, kreeg in 2000 handen en voeten door middel van een richtlijn en een actieprogramma waaraan ook de kandidaat-lidstaten kunnen deelnemen.ScoreboardAgenda 2000, de in 1997 gepubliceerde strategie van de Europese Commissie voor de uitbreiding van de EU, omvatte een aantal opinies waarin per kandidaat-lidstaat de situatie van homoseksuelen werd aangekaart. De Commissie publiceerde regelmatig update over de voortgang, die in het Europees Parlement werden besproken. In 2000 werd een scoreboard gepresenteerd, een poging om aan de hand van acht criteria een objectieve vergelijking te maken tussen situaties van homodiscriminatie in de huidige lidstaten en kandidaat-lidstaten. Op een hearing bevestigde de Europese Commissie dat homorechten als mensenrechten onderdeel uitmaken van de Kopenhagen-criteria, de toetredingsvoorwaarden van de EU.In 2000 en 2001 stelde het Europees Parlement haar commentaar op de voortgangsrapportages vast. In de rapporten over Bulgarije, Cyprus, Estland, Litouwen, Hongarije en Roemenië werden expliciete passages opgenomen waarin heel precies de wetsartikelen genoemd werden die veranderd moesten worden. In de voortgangsrapportage van 2002, de laatste voor het besluit van de Top van Kopenhagen om de toetredingsdatum vast te stellen, bleek dat qua wetgeving de doelstellingen voor de homorechten bereikt waren.OptimismeHomorechten vormen een duidelijk onderdeel van het toetredingsproces. Dit heeft zichtbare verbeteringen opgeleverd. Er is echter een lange weg te gaan voordat ook andere vormen van discriminatie van homo’s en lesbo’s uitgebannen zullen zijn. De ontwikkelingen van de afgelopen jaren, de ervaringen tijdens het toetredingsproces en de steun voor de homorechten in het Europees Parlement en bij de Europese Commissie, vormen een goede basis voor optimisme.