"Europese landen proberen elkaar af te troeven in het wegsturen van asielzoekers", aldus GroenLinks-europarlementariër Kathalijne Buitenweg op een studiedag van de Raad van Kerken zaterdag 23 november in Amersfoort. Een ingekorte bewerking van haar betoog stond vervolgens in het Friesch Dagblad.

De vrijheid om te reizen naar een ander EU-land en daar te wonen en te werken, is bijna een grondrecht geworden in de EU. Een Europeaan die grenzen passeert, geldt als voorbeeldig Unieburger. Wie dat echter als asielzoeker en dus zonder Uniepaspoort doet, wordt haast als misdadiger behandeld. We zijn hard op weg naar het Fort Europa.

In het Verdrag van Amsterdam hebben de landen van de EU zich ertoe verplicht om uiterlijk in het voorjaar van 2004 wetgeving vast te leggen over onder andere asielprocedures, de opvang van asielzoekers en de definitie van vluchteling. Nu is de tijd om regeringen en parlementariërs aan te spreken op de vormgeving daarvan.
Europese regels zijn noodzakelijk, omdat de open markt, met open binnengrenzen en vrij personenverkeer, de lidstaten van de Europese Unie met elkaars asiel- en migratiebeleid heeft geconfronteerd. De afspraken die tot nu toe gemaakt zijn, en de concurrentie tussen lidstaten om maar vooral strenger te zijn dan het buurland, leiden tot een vermindering van de bescherming van mensen die vluchten. Het is nu dus cruciaal om de balans te herstellen.

Gevaarlijke fictie
Een voorbeeld van dit gebrek aan balans met ernstige consequenties is de Overeenkomst van Dublin. Volgens dit systeem krijgen asielzoekers maar één kans, en moet hun asielverzoek worden behandeld door het Europese land waar ze het eerst voet aan wal hebben gezet. Dit gaat uit van een gevaarlijke fictie. Namelijk dat het niet uit zou maken in welke lidstaat asiel wordt aangevraagd. Maar het maakt wel degelijk uit. Om twee voorbeelden te geven. In Nederland kreeg 44 procent van de Afghanen een verblijfsstatus. In Duitsland was dat percentage zo’n 80 procent. Van de gevluchte Irakezen kreeg vorig jaar 5,6 procent een verblijfstitel. Ierland gaf 41 procent van deze groep een verblijfsvergunning. Er zijn dus grote onderlinge verschillen. Bovendien ontbreken afspraken over een vluchtelingendefinitie en de procedures en waarborgen voor asielverzoeken. Ik ben er daarom van overtuigd dat het moet, die Europese regels. We moeten vechten voor een ruimhartig Europees asielbeleid.

Op het gebied van asiel hebben de Europese Commissie en het Europees Parlement aanzienlijk minder macht dan bij onderwerpen als milieu, transport of de begroting. Waar het parlement daar het laatste woord heeft, heeft het hier slechts adviesrecht. Hier is het echt de Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken die het voor het zeggen heeft. De nationale regeringen dus, want de Raad van Ministers bestaat altijd uit de nationale vakministers, uit elk land één. De regeringen moeten deze besluiten unaniem nemen. Met andere woorden, als er ook maar één land tegen is kan geen besluit genomen worden. Andersom geldt dat als ze wel tot overeenstemming komen, er dan een Europese richtlijn is, ofwel bindende wetgeving voor alle lidstaten die binnen een bepaalde tijd in nationale wetgeving moet zijn omgezet.
In principe zullen de asielrichtlijnen minimumnormen vastleggen. Lidstaten mógen in hun wetgeving hogere normen handhaven of vastleggen. We moeten er natuurlijk wel voor waken dat dit er niet toe leidt dat de laagste normen nu Europees beleid worden. Minimumnormen is de juridische afspraak, maar het mogen geen minimale normen worden! Want Europese regels worden vaak handig gebruikt door regeringen om beleid in negatieve zin bij te stellen, en dus de bescherming te verlagen.

De EU werkt momenteel vooral aan maatregelen om immigranten vooral buiten de deur te houden. De lidstaten buitelen over elkaar heen om het ene na het andere voorstel in te dienen. Ik noem het strafbaar stellen van hulp bij illegale binnenkomst en verblijf, boetes voor vervoerders die mensen zonder documenten de EU binnen brengen, verscherpte grenscontroles, strenge visa-regelingen en het onderling erkennen van uitzettingsbevelen. In het algemeen kan over deze restrictieve maatregelen gezegd worden dat de lidstaten het er gemakkelijker en sneller over eens worden dan over de asieldossiers.
Daar is de voortgang op zijn zachts gezegd niet erg indrukwekkend. Al bijna drie jaar lang, namelijk sinds december 1999 onderhandelen de lidstaten over de gezinsherenigingsrichtlijn. De richtlijn over asielprocedures is een goede tweede: die ligt sinds september 2000, en dus al ruim 2 jaar, op de onderhandelingstafel. Over de opvang van asielzoekers buigt de Raad zich sinds vorig jaar mei. En over de definitie van vluchteling lopen de discussies nu ruim een jaar. En verder wordt er nog gewerkt aan herziene regels (als opvolger van de Overeenkomst van Dublin) die bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor het behandelen van een bepaald asielverzoek.

Ook al hebben de lidstaten van de EU afgesproken een Europees asielbeleid te willen, toch lijken ze er alles aan te doen om dat juist te frustreren. Er zijn maar weinig lidstaten die in de afgelopen jaren hun nationale vreemdelingenwetgeving niet drastisch hebben aangescherpt. Ook Nederland, met de nieuwe Vreemdelingenwet. De meeste Europese regeringen willen graag aan hun kiezers laten zien dat ze hun best doen om de ‘stroom’ van asielzoekers in te dammen. Ze maken hun wetgeving strenger in de hoop dat ze daarmee voor asielzoekers minder aantrekkelijk worden dat hun buurlanden. Men wil vooral niet het ‘afvoerputje’ van Europa worden. Al te goed is buurmans gek. Zo kampt Zweden, als gevolg van de nieuwe Deense vreemdelingenwet, dit jaar met een veel hoger aantal asielverzoeken dan in voorgaande jaren. In Zweden dreigt nu een tekort aan opvangplaatsen. De Zweden zijn natuurlijk ook niet op hun achterhoofd gevallen en zullen zich op hun beurt waarschijnlijk gaan beraden op het aanpassen van hun wetgeving.
En zo laten de EU-landen zich al tien jaar lang meezuigen in een negatieve beleidsspiraal die haaks staat op het idee van solidariteit en lastenverdeling op Europees niveau. De waarborgen voor asielzoekers dalen onder het aanvaardbare minimum. De praktijk in de lidstaten dreigt daardoor op gespannen voet te komen met het internationaal aanvaarde beginsel van non-refoulement : het verbod om iemand terug te sturen naar een plek waar zijn of haar leven gevaar loopt. Dat principe ligt vast in onder meer het Vluchtelingenverdrag en het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens.

Het effect van de onderlinge concurrentie is per definitie slechts tijdelijk. Verder is deze tactiek van ‘strenger zijn dan de buren’ ongelooflijk kortzichtig. Wie iets verder kijkt dan de volgende verkiezingen, ziet dat juist een gemeenschappelijk Europees asielbeleid tot een evenrediger verdeling van asielzoekers zal leiden. Zeker als je weet dat het aantal asielzoekers in de EU al jarenlang schommelt rond de 400.000. De Unie is net een waterbed: als je aan de ene kant drukt, stroomt het water naar de andere kant. De totale hoeveelheid water wordt echter geen druppel minder.
Maar zolang de lidstaten elkaars hete adem in de nek voelen, zullen zij slechts willen instemmen met Europese richtlijnen die hen de vrijheid laten onderling met hun beleid te concurreren. Neem daarbij dat ze stuk voor stuk ieder besluit kunnen tegenhouden, via hun vetorecht, én dat ze allemaal graag vasthouden aan de eigenaardigheden van hun nationale systeem dat ze bovendien vaak net met veel bombarie hebben gewijzigd en aangescherpt, en je kunt op je vingers natellen dat er bijna geen aspect overblijft waarop zij gemeenschappelijke afspraken van enig niveau willen maken. De EU-richtlijnen worden niet meer dan de kleinste gemene deler.
Wat we nodig hebben om uit de impasse te komen is een moratorium op nationale wetgeving. De lidstaten nemen een time out en verplichten zich om bijvoorbeeld een jaar lang hun nationale wetgeving ongemoeid te laten. Zo kunnen ze aan het Europese beleid werken zonder elkaars hete adem in de nek te voelen. Bovendien zullen dan alle ambtenaren en ook de nationale politici meer gericht zijn om het halen van resultaat in Brussel.

Beschavingsproject
Vooralsnog ben ik niet optimistisch. De weg naar een Europees asielbeleid zal lang zijn, en traag. De Europese Unie is beter in het bevorderen van concurrentie, dan in het organiseren van solidariteit en rechtsbescherming. Het saboteren van verdere Europese eenwording zal daar niets aan veranderen. In deze tijd van globalisering en internationale afhankelijkheid is het zinloos ons te verschansen achter de Hollandse Waterlinie. In plaats daarvan zullen Nederlandse politici, burgers en organisaties zich moeten inspannen om van de Europese Unie ook een beschávingsproject te maken.