Binnen de Europese Unie winnen bilaterale onderonsjes tussen nationale regeringen aan belang ten opzichte van het overleg binnen en tussen de Brusselse instellingen. Het onderling vergelijken van nationaal beleid neemt steeds meer de plaats in van gemeenschappelijk Europees beleid. Staatssecretaris Benschop van Europese Zaken is enthousiast over het 'Netwerk Europa' dat zich zo ontvouwt. Maar doorzichtigheid, besluitvaardigheid, rechtszekerheid en solidariteit zijn ver te zoeken in dit nieuwe Europa. Het federale integratiemodel van Joschka Fischer biedt meer perspectief.
De laatste Eurotop in Lissabon werd voorafgegaan door een groot aantal bezoeken van nationale bewindslieden aan elkaars hoofdsteden. Het brede thema van de top, 'werkgelegenheid, economische hervormingen en sociale samenhang', inspireerde veel ministeriële gelegenheidsduo's en -trio's tot het uitgeven van gezamenlijke verklaringen. Door dit spervuur van uiteenlopende voorstellen bleef tot op het laatste moment onduidelijk waar het in Lissabon werkelijk om zou gaan. Het werd uiteindelijk een 'dotcom-top'. Een modieus onderwerp waaraan geen enkele regeringsleider zich een buil kon vallen en waarvoor al de nodige Europese wetgeving in de steigers staat. Van de vernieuwende en controversiële voorstellen bleef in Lissabon weinig over. Het plan van de Europese Commissie voor een Europees offensief tegen armoede werd op de lange baan geschoven.
Dat het 'nieuwe bilateralisme' de traditionele rol van de Europese Commissie als ideeënmotor van de Europese integratie kan vervangen, is ook na Lissabon een onbewezen stelling. De Europese besluitvorming wint vooralsnog aan ondoorzichtigheid, niet aan doortastendheid.
Benschop ontleent zijn enthousiasme vooral aan de top van Berlijn van maart 1999. Niet het plenaire ministersoverleg, maar de actieve bilaterale diplomatie in de aanloop naar de top leverde de Nederlandse regering de beoogde bezuiniging op haar EU-contributie op. Benschop ziet over het hoofd dat het Berlijnse compromis over de financiering van de EU alleen een succes was vanuit de diverse nationale blikvelden. Berlijn kwam tegemoet aan de Nederlandse bezuinigingsdrift, aan het Britse streven om de contributiekorting te redden, aan de Franse wens om de landbouwsubsidies te behouden enzovoort, maar niet aan de uitdagingen waar de EU als geheel voor staat. Dat wordt inmiddels pijnlijk duidelijk. De EU kan haar financiële beloftes aan de Balkan niet waarmaken. De onderhandelingen over het EU-lidmaatschap van Polen stagneren omdat de EU de hervorming van haar landbouwsector voor zich uit geschoven heeft. Voor het Europees Vluchtelingenfonds moeten miljoenen bijeengesprokkeld worden omdat niemand zich in de pre-Berlijnse bilateraaltjes sterk gemaakt heeft voor de benodigde miljarden.
In het pamflet waarin hij de term 'Netwerk Europa' lanceert, onderkent de Brit Mark Leonard dat een goed functionerend netwerk een sterk 'ethos' nodig heeft. De onderdelen van het netwerk moeten zich verplicht voelen aan een 'hoger doel'. Welnu, dat hogere doel dreigt al gauw zoek te raken in de hectiek van de netwerkdiplomatie, zo leert het voorbeeld van Berlijn. Al ver voor deze top moest de zwakke Santer-Commissie dulden dat, mede door Nederlands lobbywerk, haar hervormings- en financieringsplannen voor een zich uitbreidende EU werden uitgekleed door de lidstaten. Met de Commissie verdween echter ook de visie uit het onderhandelingsproces. Het hogere doel, het ongedeelde Europa, was in Berlijn al lang uit beeld geraakt.
Netwerk Europa manifesteert zich ook in de mode om management-technieken als 'benchmarking', 'best practices' en 'peer pressure' los te laten op steeds meer beleidsterreinen. In de woorden van Benschop: "Kritische vergelijking, spiegels voorhouden en het aanreiken van nuttige ideeën en ervaringen vanuit andere lidstaten blijken zinvolle methoden te zijn." Daar valt weinig op af te dingen. De lidstaten van de EU kunnen veel van elkaar leren, bijvoorbeeld op het gebied van sociaal en werkgelegenheidsbeleid. De beleidsvergelijking kan de opmaat vormen voor gemeenschappelijk beleid. De netwerk-denkers slaan echter door wanneer zij hun 'zachte' beleidsinstrumenten presenteren als alternatief voor formele Europese besluitvorming. Kan de zachte dwang van 'peer pressure' de EU-landen ertoe bewegen elkaars 'best practices' op asielgebied over te nemen? Om te verzekeren dat alle lidstaten een bijdrage leveren aan de opvang van vluchtelingen, zijn toch echt bindende Europese regels nodig. Anders raken de lidstaten in hun onderlinge beleidsconcurrentie steeds verder verwijderd van het gemeenschappelijke doel, de naleving van het Vluchtelingenverdrag.
Een van de sterke punten van de EU is dat deze een bovennationale Commissie heeft die regels voorstelt en de lidstaten kan aanspreken op de naleving ervan. Zij kan daartoe naar de onafhankelijke Europese rechter stappen. Ook burgers kunnen aan de Europese wetgeving, die in toenemende mate wordt medebepaald door hun gekozen vertegenwoordigers in het Europees Parlement, bepaalde rechten ontlenen. Het zijn precies deze elementen van bovennationale besluitvaardigheid, democratische controle en rechtsbescherming die de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Joschka Fischer, in zijn recente rede gebruikt als bouwstenen voor een toekomstige Europese Federatie. De verdienste van zijn moedige pleidooi voor een Europese regering, een volledig bevoegd Europees Parlement en een Europese grondwet is dat de keuze op scherp gezet wordt: het handelingsvermogen van een groter groeiende Unie kan alleen worden veiliggesteld als de lidstaten bereid zijn soevereiniteit over te dragen aan gemeenschappelijke instituties.
Hier knelt de schoen bij de voorstanders van het zachte beleidsinstrumentarium. De Nederlandse regering voelt bijvoorbeeld weinig voor bindende Europese minimumnormen op sociaal of fiscaal gebied. Het netwerk-vertoog leidt de aandacht af van het feit dat de sociaal-democraat Benschop zich in Brussel verzet tegen voorstellen om de Europese besluitvorming op deze terreinen te versoepelen. Hij houdt vast aan zijn vetorecht bij alle maatregelen die geld kunnen kosten. Kortzichtig stelt Paars het Nederlandse concurrentievermogen boven de Europese solidariteit.
Mede daardoor is de balans tussen flexibiliteit en zekerheid, waarvan sociaal-democraten in Nederland zo hoog opgeven, in Europa ver te zoeken. Het sociaal-economische 'benchmarking'-verhaal, waarbij de Verenigde Staten als toetssteen fungeren, loopt steevast uit op aanbevelingen om de arbeidsmarkt te flexibiliseren. De bijbehorende Europese waarborgen voor de bescherming van de werknemer komen niet tot stand, want tegen zulke bindende normen werpt het vetorecht een effectieve blokkade op. De nieuwe vormen van samenwerking in Netwerk Europa monden maar al te makkelijk uit in 'ieder voor zich'.
Kathalijne Buitenweg en Joost Lagendijk zijn lid van het Europees Parlement voor GroenLinks