De Europese Conventie heeft een ontwerp-Grondwet afgeleverd die meer is dan de grootste gemene deler van de standpunten van de lidstaten. Dat is een compliment waard. Er is alle reden om het werk van de Conventie te verdedigen tegen de pogingen die regeringen in de Intergouvernementele Conferentie ondernemen om vernieuwingen terug te draaien ten gunste van de status quo. Niettemin blijft het resultaat van de Conventie achter bij de uitdagingen waar de EU voor staat. De Grondwet moet dan ook niet gezien worden als de ‘finale’ verankering van de spelregels van de Europese Unie, maar als opmaat voor een permanente constitutionele revolutie.

Sinds de verdragsherziening van Nice in 2000 goeddeels mislukte, heeft GroenLinks zich sterk gemaakt voor de Conventie als nieuwe methode om de spelregels van de EU te herzien. Veel sceptici hadden niet verwacht dat dit forum van meer dan honderd (euro)parlementariërs en regeringsvertegenwoordigers de grote meningsverschillen over de inrichting van de Europese Unie zou kunnen overbruggen. Groenlinks ging ervan uit dat een forum dat in meerderheid uit parlementariërs bestaat erin zou slagen om het democratisch tekort van de EU aan te zuiveren. Dat is op veel terreinen inderdaad gelukt. Volgens de ontwerp-Grondwet krijgt het Europees Parlement bij wetgeving over onder meer asiel, justitie en de hoofdlijnen van het landbouwbeleid evenveel macht als de Raad van Ministers. Het EP krijgt ook het laatste woord over alle onderdelen van de jaarlijkse begroting van de EU en over handelsverdragen.

Nationale parlementen krijgen een grotere rol bij het bewaken van de subsidiariteit, teneinde te verzekeren dat de EU zich alleen met vraagstukken bezighoudt die niet op een lager niveau kunnen worden opgelost. Dat is nuttig, vooral op het terrein van het strafrecht, waar de bevoegdheid van de EU te ruim omschreven is. Per saldo vermindert echter, met het verdwijnen van het vetorecht van individuele lidstaten op terreinen als asiel en justitie, de greep van nationale parlementen op deze beleidsterreinen. Daarbij moet bedacht worden dat de mogelijkheden voor nationale parlementariërs om de geheime beraadslagingen in de Raad van Ministers te controleren in de praktijk al beperkt zijn. Op asiel- en justitiegebied is het afgelopen decennium sprake geweest van een sluipende machtsgreep van de uitvoerende macht, van nationale ministers en ambtenaren ten koste van gekozen volksvertegenwoordigers. Dat gold al langer voor de beleidsterreinen landbouw en buitenlandse handel. De Conventie roept aan die ontparlementarisering een halt toe, door het EP tot medewetgever te maken. Het EP is dan ook de grote winnaar in de Grondwet die de Conventie heeft ontworpen. Dat betekent dat de stem van burgers bij de Europese verkiezingen aan relevantie wint. Er is meer reden om in juni 2004 de programma’s van de deelnemende partijen kritisch te vergelijken, omdat de verschillen er in toenemende mate toe doen.

Volksinitiatief
De ontwerp-Grondwet bevat nog meer democratische winstpunten. De Raad van Ministers mag niet langer wetten maken achter gesloten deuren. Aan die anomalie komt een einde, en dat vergemakkelijkt ook de controle door nationale parlementen. Belangrijker nog is dat de Conventie ook een vorm van directe democratie heeft geïntroduceerd: het volksinitiatief. Als een miljoen burgers uit verschillende landen een voorstel aandragen bij de Europese Commissie, dient deze zich daar serieus over te buigen. De Commissie kan dan haast niet weigeren om er een formeel wetsvoorstel van te maken. De drempel van een miljoen is zeker haalbaar; het EP heeft al petities ontvangen met méér handtekeningen. Voorwaarde is wel dat maatschappelijke organisaties grensoverschrijdende samenwerking aangaan. Zo vormt het volksinitiatief een stimulans voor Europees burgerschap.

De ontwerp-Grondwet versterkt niet alleen de politieke, maar ook de juridische dimensie van burgerschap: het EU-Grondrechtenhandvest krijgt, als onderdeel van de Grondwet, een bindende status. Dat geldt ook voor de sociale grondrechten in het handvest. Bovendien heeft de Conventie vastgelegd dat de EU streeft naar toetreding tot het Europees Verdrag over de Rechten van de Mens. Daarmee wordt een lacune in de rechtsbescherming gedicht. Burgers krijgen meer instrumenten om zich tegen de EU te verweren wanneer deze hun grondrechten aantast.

Drie tenoren
Over de hervorming van het buitenlands beleid is GroenLinks kritischer. Bij de meeste besluiten op dit terrein blijft het vetorecht gehandhaafd. Dat is een recept voor besluiteloosheid, in een Unie met binnenkort 25 lidstaten. Hoe vaker Brussel verdeeld blijft, hoe groter de invloed van Washington op onze buitenlandse politiek. De introductie van een Europese minister van Buitenlandse Zaken, die tot in de VN-Veiligheidsraad het woord mag voeren namens de EU, kan wél bijdragen aan meer eensgezindheid. Maar de parlementaire controle op de nieuwe ambtsdrager is allerminst verzekerd. Moet hij of zij opstappen wanneer het EP het vertrouwen opzegt? De ontwerp-Grondwet zwijgt erover. Het EP zal moeten knokken voor een fatsoenlijke verantwoording van de Europese buitenlandse politiek.

Teleurstellend is ook dat de regeringsleiders van de EU-landen onderling blijven bekokstoven wie de voorzitter van de Europese Commissie wordt. Het EP kan deze kandidaat wel afkeuren, maar niet zelf zijn keuze bepalen. Onderonsjes tussen regeringsleiders bepalen ook wie de nieuwe functies van voorzitter van de Europese Raad en minister van Buitenlandse Zaken gaan bekleden. De ‘drie tenoren’ van de EU worden dus niet in open, democratische competitie geselecteerd, maar in de achterkamertjes van de Europese Raad. Zolang de vraag ‘wie wordt de baas in Europa?’ geen inzet mag zijn van de Europese verkiezingen, zullen veel kiezers thuisblijven. Europese politieke partijen zouden er dan ook goed aan doen om zelf, voorafgaand aan de Europese verkiezingen, kandidaten voor te dragen voor het Commissievoorzitterschap en de post Buitenlandse Zaken. De verkiezingsuitslag kan vervolgens voldongen feiten scheppen voor de Europese Raad. De keuze van de Commissievoorzitter en de buitenlandminister tot inzet maken van de Europese verkiezingen is met name voor Nederland en andere kleinere landen van groot belang. Wanneer deze politici zich gesterkt weten door een kiezersmandaat, is het risico kleiner dat zij overvleugeld worden door de permanente voorzitter van de Europese Raad. Hoewel allerminst vaststaat dat deze nieuwe functionaris zich ontwikkelt tot een zetbaas van de grote lidstaten, zoals sommigen vrezen, zijn en blijven de kleinere lidstaten gebaat bij een sterke Europese Commissie.

Het scheppen van mogelijkheden voor burgers om mee te beslissen over de belangrijkste benoemingen vormt onderdeel van de permanente constitutionele revolutie waarvoor de Grondwet de opmaat vormt. Andere toekomstige strijdpunten waarvoor de bepalingen van de Grondwet ruimte scheppen zijn de vorming van grensoverschrijdende kieslijsten voor de verkiezing van het Europees Parlement – een belangrijke impuls voor Europese partijvorming - en de uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming. Interessant is de bepaling die het voor kopgroepen van lidstaten mogelijk maakt om over te gaan van besluitvorming bij unanimiteit naar meerderheidsbesluitvorming. Dit vormt een uitnodiging aan bijvoorbeeld de landen van de eurozone om zich te bevrijden van verlammende veto’s op terreinen als milieuheffingen, vennootschapsbelasting en de medezeggenschap van werknemers.

Het is een illusie om te denken dat verdere vooruitgang op het vlak van meerderheidsbesluitvorming en democratisering geboekt kan worden in de Intergouvernementele Conferentie. Opnieuw onderhandelen over de Grondwet, maar dan zonder parlementariërs en zonder openbaarheid, kan alleen maar een slechter resultaat opleveren. Daarom moet de ontwerp-Grondwet van de Conventie verdedigd worden tegen de behoudzucht van de nationale regeringen. Alleen bij de onderwerpen die de Conventie heeft laten liggen – modernisering van beleidsdoelstellingen en de procedure voor toekomstige wijzigingen van de Grondwet – is wellicht nog ruimte voor verbetering. Want het is duidelijk absurd dat een begrip als ‘dierenwelzijn’ niet voorkomt in de artikelen over de landbouwpolitiek. De tekst daarvan dateert nog uit de jaren vijftig.

Referendum
De Europese Grondwet raakt aan de kern van de nationale soevereiniteit. Dat geldt met name voor het bindend verklaren van het Grondrechtenhandvest, het europeaniseren van het strafrecht en de creatie van een Europese minister van Buitenlandse Zaken. Zulke grote constitutionele hervormingen verdienen maximale legitimatie. De burgers moeten zich erover kunnen uitspreken. Er is alle reden voor een referendum over de Grondwet. Liefst een Europawijd referendum, maar helaas bieden de Europese verdragen daarvoor geen rechtsbasis. Daarom heeft GroenLinkser Farah Karimi in de Tweede Kamer het initiatief genomen voor een wet die een raadplegend referendum in Nederland mogelijk maakt.

Als dit referendum tegelijk met de referenda in andere EU-landen plaatsvindt, bijvoorbeeld in combinatie met de Europese verkiezingen, zal het debat over de Grondwet ook over landsgrenzen heen gevoerd worden. Zo wordt het ontstaan van een Europese publieke ruimte bevorderd, en dat is hard nodig. Want een Grondwet alleen kan Europa niet tot een levende democratie maken. Daarvoor zijn Europese burgers nodig.