"Het zal u niet verbazen dat ook mijn fractie, net als de
overige fracties in de senaat, bijzonder ontstemd is
over de wijze waarop wij nu gedwongen zijn om
een mosterd-na-de-maaltijddebat met de regering
te voeren, juist over een onderwerp dat niet
bepaald plotseling uit de lucht kwam vallen,
waardoor de regering fluks en daadkrachtig moest
handelen om ons socialezekerheidsstelsel te
behouden", zo startte Tineke Strik haar bijdrage
aan dit debat.
Dat het geen onverwachte ontwikkeling
betreft, mag in dit geval wel een eufemisme worden
genoemd. Twaalf jaar geleden deed de regering al
een poging om deel VI van de Europese code op te
zeggen, omdat enkele wetten daarmee strijdig
waren en de regering vreesde dat de Centrale Raad
van Beroep in navolging van zijn uitspraak over
ILO-Verdrag 102 een bepaling uit deel VI
rechtstreekse werking zou toekennen. Alle
argumenten en ook alle alternatieven hadden al
uitgebreid onderzocht en gewogen kunnen worden.
Het siert een demissionair kabinet om de beslissing
tot opzegging aan een volgend kabinet over te
laten, maar de voorbereiding had al volledig
afgerond kunnen zijn. Het verbaast onze fractie
daarom dat de regering de code in maart 2007
opzegt, maar pas een halfjaar later het
wetsvoorstel daartoe bij de Raad van State ter
advisering aanbiedt. Juist omdat het parlement tien
jaar geleden al de opzegging had tegengehouden,
mag verwacht worden dat het parlement bij een
tweede poging op zijn minst voldoende tijd wordt
gegund voor een goede afweging.
De Tweede Kamer heeft lang over de
behandeling gedaan, maar de regering had
inmiddels dus al wel de helft van de termijn
afgesnoept om mij nog onduidelijke redenen. Zoals
gezegd, was het de regering al jarenlang bekend
dat bepaalde wetten niet stroken met de code. De
poging van de regering om deel VI op te zeggen
strandde in 1997. Wat was de afweging vijf jaar
later om niet opnieuw een voorstel te doen tot
opzegging? Strijdigheid met een verdrag moet voor
de regering toch zo'n ernstige zaak zijn dat zij dit
niet wil laten voortduren. Al sinds 1986 is bekend
dat eigen betalingen bij arbeidsongevallen en
beroepsziekten niet zijn toegestaan in het kader
van de Europese code. In dat jaar heeft het Comité
van Ministers van de Raad van Europa dit standpunt
in een resolutie tegen Zwitserland ingenomen.
Waarom was de weigering van de Kamer in
1997 om deel VI op te zeggen voor de regering
geen reden om de specifieke wetsbepalingen in
overeenstemming te brengen met deel VI? Immers,
het was toen duidelijk dat de regering nog minimaal
vijf jaar lang aan deel VI gebonden zou zijn.
De regering wekt met deze jarenlange
gedoogpraktijk de indruk strijdigheid met
internationaal recht pas onacceptabel te vinden als
burgers rechten kunnen ontlenen aan een
internationale norm. Dat noem ik niet bepaald een
vorm van verdragstrouw. De regering toont zich
met haar gedrag, jarenlang strijdigheid gedogen en
na geslaagde aanspraak opzeggen, niet loyaal aan
de Raad van Europa en medeverdragsstaten, maar
evenmin aan haar burgers. Internationale normen
beogen immers rechtsbescherming te bieden aan
burgers, maar als dit werkelijk gebeurt, is de
regering bereid om het paardenmiddel van
opzegging in te zetten. Alsof ze geen enkel
alternatief heeft. In ons land bestaat consensus
over het gelijk behandelen van sociale en
beroepsrisico's. Wij willen niet dat de oorzaak van
een ziekte of aandoening bepaalt hoe deze betaald
wordt en dat vindt ook onze fractie een goede zaak.
Het niet maken van dit onderscheid levert echter
geen strijd op met deel VI van de Europese code.
Dat ontstaat pas als de nationale wetgeving onder
het niveau zakt van die internationale norm. Deel
VI van de code dwingt ons alleen dat werknemers
die vanwege een bedrijfsongeval of beroepsziekte
met kosten worden geconfronteerd, deze niet zelf
behoeven te betalen. Met dat principe is helemaal
niets mis; het beschermt werknemers tegen risico's
die hun taakoefening met zich brengt. Ik sluit mij
dan ook aan bij de vraag van mevrouw Westerveld,
waarom er niet is gekeken of werkgevers
vervolgens voor die schade kunnen opdraaien.
Om de code op juiste wijze na te leven, zijn
er in onze ogen dus meer opties. Afschaffing van de
eigen bijdrage en het eigen risico, zodat naleving
van de code gepaard gaat met gelijke behandeling
van het sociaal en beroepsrisico. Principieel
wenselijker maar financieel ongustiger. Of de wet
zodanig aanpassen dat de kosten die voortkomen
uit een beroepsziekte of een bedrijfsongeval niet
voor rekening komen van de werknemer. Financieel
gunstiger, want het blijkt slechts een beperkte
groep te zijn waardoor de kosten hiervan
overzichtelijk zijn. Principieel minder wenselijk,
maar het betekent geenszins dat het principe van
gelijke behandeling hiermee op de helling gaat. Het
is een beperkte specifieke aanpassing en de
regering heeft ons niet overtuigd waarom het zou
betekenen dat deze uitzondering ons hele systeem
langzaam maar zeker zou uithollen. De
rechtvaardiging voor de uitzondering is helder.
Verdergaande uitzonderingen zouden alleen via de
formele wetgeving kunnen worden voltrokken. Daar
zijn wij dus zelf bij. Deze specifieke aanpassing zou
een ander principe echter overeind houden,
namelijk: we zeggen niet zonder meer een code op
als een onderdeeltje ons niet meer zo precies past.
De Europese code is een belangrijk
internationaalrechtelijk instrument om in de gehele
Raad van Europa een minimumniveau te creëren
van een verzorgingsstaat. In het geval van
Nederland dient de code twee doelen: het brengt de
stelsels van de lidstaten van de Europese Unie
dichter bij elkaar wat het beleid ten aanzien van de
interne markt effectiever maakt, en het zorgt
ervoor dat de sociale verschillen tussen burgers van
de Raad van Europa niet onaanvaardbaar groot
zijn. Een minimale sociale zekerheid voor een
wezenlijke basis voor de ontwikkeling naar een
democratische rechtstaat. Met name de leden van
de Raad van Europa die geen lid zijn van de Unie,
hebben daarin nog een lange weg te gaan.
Nederland staat graag voorop als gidsland
en dat schept ook verplichtingen. Het opzeggen van
een deel van de code omdat dit niet goed uitkomt,
is ook een voorbeeld voor andere landen, maar niet
een dat wij graag gevolgd zien worden door landen
voor wie net een ander deel of een ander verdrag
wellicht minder welgevallig is. Heeft de regering
mogelijke effecten van navolging of reputatieschade
overwogen?
De gang van zaken bij de opzeggingsprocedure
voor de code is al expliciet door de regering betreurd.
Mag ik daaruit ookopmaken dat de regering in alle gevallen
de voorkeur geeft aan parlementaire instemming
vooraf met een voorstel tot opzegging en dat er
aantoonbaar dringende redenen ten grondslag
moeten liggen aan een procedure waarbij het
parlement pas geraadpleegd wordt tijdens de
termijn van de stilzwijgende goedkeuring?
Parlementaire instemming vooraf is de enige
waarborg voor een zorgvuldige weging en
betrokkenheid van beide Kamers, passend bij een
ingrijpend besluit zoals het opzeggen van een
verdrag.
Gelet op de kritische inbrengen van deze
Kamer is niet uit te sluiten dat de opzegging van
deel VI van de Europese code onvoldoende steun
vindt in de senaat. Als dit zo is, dan zal de regering
de stappen dienen te zetten naar hernieuwde
ratificatie of, zoals de VVD-fractie dat ziet, zal de
opzegging geen doorgang vinden. Het is maar hoe
je ernaar kijkt. Ik ben dan ook erg benieuwd naar
de visie van de regering op de staatsrechtelijke
vragen die in deze termijn zijn voorgelegd.
De regering stelt dat opzegging van deel VI
wordt ondervangen door de onderwerpen die in het
ILO-verdrag 121 worden geregeld, maar volgens
onze fractie is dat niet het hele verhaal. Zolang de
herziene code niet in werking treedt, komt het
internationaal toetsingskader wat betreft een aantal
onderdelen toch echt te vervallen. Ziet de regering
het niet als een nadeel dat de internationale
bescherming op deze manier deels komt te
vervallen? Voor onze fractie was het echt logisch
geweest als alleen de herziene code nu zou worden
bekrachtigd. Pas als die in werking treedt, komt het
specifieke andere deel van de huidige code te
vervallen. Dan is er geen enkel vacuüm en laat
Nederland zien dat het alleszins gebonden wil
blijven aan de Europese normen ten aanzien van
sociale zekerheid.
Dan nog enkele punten over de herziene
code. De regering kan wel toezeggen dat het
parlement de nationale wetgeving mag toetsen aan
de herziene code als een soort compensatie voor
het feit dat die niet in werking is getreden, maar
dat soort droogzwemmen biedt natuurlijk geen
soelaas. Zolang de herziene code niet in werking is
getreden, kunnen burgers er geen
rechtsbescherming aan ontlenen, kan het Comité
van Ministers er geen gezaghebbend oordeel over
uitspreken en kan een rechter het niet als
toetsingskader benutten. Wat zou in de ogen van
de regering de status kunnen zijn van een soort
periodieke toets door de Raad van Europa van een
code die niet van kracht is? Mijn fractie steunt de
bekrachtiging van de herziene code, maar blijft toch
verbaasd over het feit dat de regering pas nu deze
code wil ratificeren. Volgens minister Donner heeft
de regering lang gewacht op de toelichtende tekst
maar deze was reeds in 1998 gereed. Pas tien jaar
later besluit de regering te ratificeren. Zou de
minister kunnen aangeven waarom er zo'n lange
termijn tussen heeft gezeten?
De regering blijft ondanks twee uitspraken
inmiddels van de Centrale Raad van Beroep die het
tegendeel bewijzen, ook bij de herziene code
onverbeterlijk optimistisch over de nietinroepbaarheid
van bepalingen voor burgers.
Optimistisch dan vanuit de perceptie van de
regering. Maar waar baseert de regering deze
verwachting eigenlijk op? Het is inderdaad de
rechtspraak die bepaalt hoe bepalingen zijn te
toetsen. Dus daarin is de invloed van de regering
beperkt. Bovendien tendeert de internationale
grondrechtengemeenschap naar het standpunt dat
de scheiding tussen rechtstreeks werkende
bepalingen en instructienormen allerminst hard is.
Ook als een norm gericht is aan de overheid, kan
de rechter deze norm onderdeel maken van zijn
toetsingskader. Hij behoeft immers niet zelf
invulling te geven aan de sociale doelstelling, maar
kan zich beperken tot de conclusie dat er strijd is
met een bepaling of dat die bepaling rechtstreeks
moet worden toegepast. Zo wordt voorkomen dat
hij op de stoel van de wetgever belandt. Het
toezichthoudend comité van het internationaal
verdrag inzake sociale, culturele en economische
rechten houdt de verdragsstaten er juist
verantwoordelijk voor dat verdragsbepalingen een
rol spelen bij de rechterlijke toetsing. In Nederland
lijken in dit opzicht de rechters en de regering vaak
afwachtend naar elkaar te blijven kijken. Onderkent
de minister deze veranderende benadering van de
bepalingen die te toetsen te zijn door een rechter,
met name dat de vraag of een bepaling
rechtstreekse werking heeft allang niet meer het
enige criterium is? Welke appreciatie geeft hij
hieraan?
Overigens hoor ik graag van de minister
wanneer wij een voorstel voor ondertekening van
het facultatief protocol bij het internationaal
verdrag inzake economische, sociale en culturele
rechten tegemoet kunnen zien. Dat is een jaar
geleden voor ondertekening vrijgegeven. Er
ontstaat een internationaal klachtenrecht door voor
burgers, hetgeen wij van harte ondersteunen.
Kortom, wij bepleiten een consistente
houding ten aanzien van verdragen en onze
verdragsrechtelijke verplichtingen. Wij stemmen
daarom in met de bekrachtiging van de herziene
code. Als die in werking treedt, komt deel VI van de
Europese code vanzelf te vervallen. En dat vinden
wij vroeg genoeg.
Derde termijn (22 september):
Ik dank de regering voor de nadere schriftelijke toelichting op
de plenaire behandeling over de
opzeggingsprocedure van deel VI van de Europese
code inzake sociale zekerheid. Voor onze fractie
leidt het geen twijfel dat de code is opgezegd. Wij
blijven bij ons standpunt dat het een verkeerd
signaal is om een internationaal verdrag over
sociale rechten op te zeggen, nog voordat we ons
gebonden hebben aan de vervangende code. Vanuit
dit standpunt is het voor ons ook logisch om de
regels zodanig aan te passen dat wij voldoen aan
de verplichting om geen eigen bijdrage en eigen
risico als gevolg van beroepsziekten of
bedrijfsongevallen voor rekening te laten komen
van werknemers. De regering was er al jaren
geleden van op de hoogte dat dat nodig was om te
voldoen aan de verdragsverplichtingen. Dat deze
aanpassing in beperkte mate leidt tot een
onderscheid tussen professionele en persoonlijke
risico's achten wij minder bezwaarlijk dan dat wij
ons terugtrekken uit internationale verplichtingen.
De regering heeft ons niet kunnen overtuigen dat
de aanpassingen dwingen tot een vergaande of
structurele ondermijning van ons stelsel. Als wij als
Kamer instemming onthouden, zal de regering ons
land weer opnieuw gaan binden aan deel VI.
Daarom is het omzetten van het noodverband in
een wettelijke regeling de enige logische stap.
Ook in andere opzichten is de regering niet
tegemoet gekomen aan de forse en zwaarwegende
kritiek vanuit deze Kamer, met uitzondering van de
toezegging om de huidige vrijstellingen nog voort te
zetten. Het is daarom een compliment waard aan
de regering dat het haar gelukt is om zonder
tegemoet te komen aan de fundamentele bezwaren
die de Kamer eensgezind heeft geuit, het verzet
van een aantal fracties te breken. Het is mij
onduidelijk hoe zij deze ommezwaai in hun
standpunten kunnen verantwoorden, anders dan
dat dit in het coalitiebelang zou zijn. Dat steekt
schril af bij de onafhankelijke positie die zij twee
werken geleden innamen. Ik mag hopen dat de
regering - en ik zou graag een toezegging krijgen -
in het vervolg uitgaat van verdragstrouw, en dus
ook bereid is wetten aan te passen als dat het
gevolg zou zijn van het naleven van verdragen.
Alleen als het echt niet anders kan moet
onmiddellijk worden voorgesteld tot opzegging, of
tot aanpassing. Niet de situatie opnieuw zoals we
die nu hebben gekend dat wij jarenlang een
verdragsverplichting bewust, moedwillig hebben
geschonden.