Tof Thissen: "Ik probeer het altijd even te vertalen in gewone mensentaal. Mij gaat het vooral om de nietkunners, de mensen die als gevolg van een smalle
beurs in de problemen zijn gekomen en door de keuzes die zij moeten maken om maandelijks rond te komen de premie niet hebben betaald, een achterstand hebben en straks geconfronteerd worden met wat de minister zo fraai in juridische taal heeft verteld. Is mijn conclusie juist dat die mensen zo nog meer in de financiële problemen komen, een nog grotere schuld krijgen juist vanwege die bestuurlijke boete die wordt opgelegd?"
Wie staat hen daarin dan bij en hoe wordt degene die hen daarin bijstaat, weer gecompenseerd als gevolg van dit beleid van de minister?
Minister Klink: Het is al vrij uitvoerig gewisseld, maar het is inderdaad ook wel van betekenis. Na twee maanden vindt er een aanschrijving plaats door de verzekeraar, na vier maanden opnieuw. Dan vindt er een verwijzing plaats, wordt de mogelijkheid geboden voor schuldhulpsanering. Verzekeraars hebben zich eraan gecommitteerd dat als men daarvoor kiest, zij zich in dat regime gaan voegen. Men meldt het, men voegt zich in dat regime. Dat ligt overigens ingewikkelder bij pandrecht, maar daar kom ik zo nog op. Als CVZ de bestuursrechtelijke premie gaat innen op grond van het feit dat de zesmaandentermijn verstreken is, dus zes maanden schuld is opgebouwd, wordt altijd alsnog gewezen op de mogelijkheid van schuldhulpverlening. Als men daar gebruik van maakt, gaat men weer in het privaatrechtelijke regime over, dus vervalt die 130%. Doet men dat niet, dan geldt in elk geval voor degenen met een minimuminkomen dat het beslag hooguit 100% zal zijn. De 30% wordt langs een andere route geïnd.Maar altijd wordt rekening gehouden met de beslagvrije voet. Die wordt nooit aangetast, ook niet via dat 30%-regime dat CVZ dan een afzonderlijk regime laat zijn, althans qua aanpak, op het moment dat men een dusdanig inkomen heeft dat niet verder kan worden gegaan dan 100% van het minimumloon. Dan zal alleen die 100% via beslag worden geregeld, althans voor zover men inkomstenbronnen heeft. Er zitten dus heel veel waarborgen in die ik net even successievelijk op een rij heb gezet.
De heer Thissen (GroenLinks): Betekent dit dat u een gedeelte toevoegt aan de extra gelden die de minister van Sociale Zaken heeft gestopt in de schuldhulpverlening, zodat ook een gedeelte van uw departement afkomstig is? Of betaalt SZW de
gevolgen van de Zvw?
Minister Klink: Wij hopen dat van het bestuursrechtelijk regime een enorme preventieve werking uitgaat. En natuurlijk zullen er extra kosten mee gemoeid zijn voor deze mensen, als zij in een traject van schuldhulpverlening komen, nog afgezien van het bestuursrechtelijk traject alsvzodanig. De vorige keer wees ik in het debat invtweede en eerste termijn op het feit dat het kabinetvinderdaad een bedrag heeft gedoneerd - ik ben hetvprecieze getal vergeten - aan de gemeenten om devschuldhulpverlening te realiseren. Inderdaad is hier sprake van een samenloop.
Nu het pandrecht. Ik schets het alternatief van de heer Van de Beeten in eigen woorden en probeer aan te geven tegen welke vragen je daarmee oploopt: welke wetswijziging is noodzakelijk en in hoeverre zullen verzekeraars, gegeven de balans die moet worden opgemaakt van de extra inspanningen versus de inkomsten die kunnen worden gegenereerd, het traject oppakken dan wel overgaan tot royement, in de wetenschap dat royeren en het verbod erop tegen de achtergrond van de derde schaderichtlijn niet proportioneel zal zijn? Bovendien zal ik kijken naar de mate waarin het meer of minder sociaal is tegen de achtergrond van wat ik zo-even bezigde met de heer Thissen, in hoeverre mensen al dan niet in aanmerking komen voor schuldhulpverlening. Mij lijken dit belangrijke punten: het juridische regime waartegen je aanloopt en de tijdsfactor, dus de vraag of dit wetswijziging vergt en hoeveel tijd daarmee is gemoeid; de praktische bezwaren waartegen je aanloopt, dus administratieve lasten
voor verzekeraars, werkgevers en dergelijke; de schuldhulpverlening die ermee is gemoeid; de vraag in everre voor verzekeraars die de balans opmaken, de uit het pandrecht voortvloeiende activiteiten en lasten überhaupt opwegen tegen de lusten van extra premie-inning, dusdanig dat zij niet zullen overgaan tot het royeren van wanbetalers. In mijn beleving zijn dit de vier scharnierpunten.
Een zorgverzekeraar vestigt pandrecht op
loon of een uitkering. Hij kan, althans in het model
van de heer Van de Beeten, dat pandrecht
uitoefenen als de verzekeringnemer twee
maandpremies, of als ik me goed herinner zelfs één
maandpremie, niet heeft voldaan. Hij stelt dan
direct de werkgever in kennis van het voornemen,
die vervolgens een bedrag ter hoogte van de
nominale premie reserveert. Hij betaalt dan nog
niet uit aan betrokkene, die ofwel een uitkering
ofwel loon geniet. Er moet nader worden bezien of
de verzekeraar vooraf langs de
voorzieningenrechter moet of niet. Volgens de heer
Van de Beeten was niet per se nodig; kennelijk
hangt zulks erg af van de manier waarop dit is
verdisconteerd in de algemene voorwaarden.
Ik vond dit een interessant voorstel, en vind
dat nog steeds. En dit is meer dan een geste met
een soort argumentatief ondertoontje. Laat ik
daarom vooropstellen dat ik er serieus naar wil
kijken. Ik kom hier zo meteen op terug. Een aantal
vraagstukken, waarvan ik de scharnierpunten zoeven
noemde, blijven liggen, en die maken het toch
noodzakelijk om niet over één nacht ijs te gaan.
Daarom refereerde ik aan de laatste woorden van
de heer Putters, die een soort volkswijsheid
herbergden. In tweede termijn sprak hij over dit
voorstel. Hij zei dat we nog niet precies weten wat
het voor vraagstukken zal meebrengen, maar we
kennen wel het bestuursrechtelijke regime en
wellicht moeten we er toch voor kiezen, gegeven
het feit dat zaken nog niet zo eenduidig zijn rondom
het pandrecht. Ik zal proberen om deze
volkswijsheid - ik kwalificeer dit als een
compliment - van een aantal argumenten te
voorzien.
Ik ga een aantal mogelijkheden langs. Ik
maak hierin onderscheid tussen mensen met loon
of uitkering en mensen die dat niet hebben. De
eerste mogelijkheid, dus mensen met loon en een
bedrijfspensioen of zorgtoeslag, is het vestigen van
pandrecht door het opnemen daarvan in de
polisvoorwaarden. Loon en dergelijke kunnen alleen
worden verpand bij een lopende rechtsverhouding;
vandaar dat men een arbeidsrelatie moet hebben,
dan wel in de sfeer van uitkeringen een betrekking
moet hebben met de sociale zekerheid. Pandrecht
rust op het nettoloon en gaat boven het fiscale
voorrecht van artikel 21 Invorderingswet en
loonbeslag. Er zijn twee manieren om dit te doen:
ten eerste wordt aan de werkgever vooraf
meegedeeld dat er pandrecht is; ten tweede is er
geen voorafgaande mededelingsplicht, maar een
registratieplicht bij de Belastingdienst en pas bij het
uitoefenen van het pandrecht vindt de mededeling
aan de werkgever plaats.
Ik loop die twee modellen langs.
Als de werkgever vooraf moet worden
meegedeeld dat er, conform de algemene
voorwaarden, een pandrecht gevestigd is, moet de
hele bevolking van 17 miljoen verzekerde
Nederlanders vooraf worden meegedeeld dat er een
pandrecht is gevestigd. Het is op z'n zachtst gezegd
een behoorlijke operatie: 98% van de Nederlanders
is geen wanbetaler en het inkomen van heel
Nederland wordt bij voorbaat verpand via de
algemene voorwaarden.
Als de verzekerde dit moet melden, geldt
het volgende. Er zijn administratieve lasten voor de
verzekerde, want die moet het meedelen, ook als
hij van werkgever verandert. In dat geval moet hij
de verzekeraar meedelen dat hij van werkgever is
veranderd en dat het pandrecht, dat de verzekeraar
gevestigd had, van werkgever A naar werkgever B
is gegaan. De administratieve lasten voor de
verzekerde nemen dus toe.
De verzekeraar moet een en ander gaan
bijhouden, zijn administratie aanpassen en
mutaties verwerken. Vrijwillige medewerking van
een wanbetaler aan het doorgeven dat hij van
werkgever is veranderd, is natuurlijk niet
waarschijnlijk. Hij is niet voor niets wanbetaler. Hij
zal dan ook niet zo snel zeggen: ik ben van
werkgever veranderd; ik heb een andere uitkering
gekregen; ik ben verhuisd en dus mag u de sanctie
via mijn nieuwe werkgever of uitkeringsinstantie
opleggen. Dat is de route van de vrijwillige melding.
Als de gegevens van de werkgever door het
UWW aangeleverd worden, geldt het volgende. Het
zou overigens een oplossing kunnen zijn: het UWV
meldt op een bepaald moment aan de verzekeraard
dat er sprake is van een wanbetaling. Het UWV
meldt aan een verzekeraar welke rechtsverhouding
er bestaat. Werkgevers geven die gegevens nu al
door aan de polisadministratie van het UWV. Wat
zijn de gevolgen van deze tweede route? Ik schets
deze tweede route, omdat de eerste een heleboel
lasten met zich meebrengt, bijvoorbeeld het melden
van een verandering van werkgever, voor de 98%
die geen wanbetaler is.
De route via het UWV is eenvoudiger, maar
zij vergt wel een wijziging van de Wet SUWI, die
inhoudt dat het UWV deze gegevens aan de
zorgverzekeraar mag geven. Het zal verder leiden
tot een discussie over de basisregistratie in verband
met het leveren van in dit geval privacygevoelige
informatie van het UWV aan private partijen. Het
UWV moet immers gaan melden aan een
verzekeraar wat de gegevens zijn van de man of
vrouw die zich schuldig maakt aan wanbetaling. Er
vindt dus gegevensmelding plaats van het UWV aan
een private partij, hetgeen gevolgen heeft voor de
privacy.
Het UWV weet verder in beginsel niet waar
de verzekering loopt. Maar dat kan worden
opgelost, doordat de verzekerde aan de hand van
het burgerservicenummer aan het UW V meldt wie
bij hem verzekerd is. Dat brengt echter wel weer
extra lasten met zich mee voor de verzekeraar en
het UWV.
Bij de tweede manier, de laatste dus, is er
pas uitoefening van het pandrecht mogelijk als
iemand wanbetaalt. Vandaar ook de melding van de
kant van het UWV. Dan is registratie van het
pandrecht bij de Belastingdienst nodig. Ook bij deze
manier gelden de genoemde nadelen. Alleen is de
omvang van de lasten voor alle partijen aanzienlijk
minder, namelijk €280.000 in plaats van 16 tot 17
mln.
Voor beide manieren is wel een wijziging
van het Burgerlijk Wetboek nodig, omdat het
karakter van het pandrecht thans niet goed
samengaat met het in algemene termen opnemen
van het pandrecht in de polisvoorwaarden. Daarbij
komt dat in de materiële sociale verzekeringswetten
thans is geregeld dat een uitkering niet verpand
kan worden. Om pandrecht te kunnen vestigen op
een uitkering moeten dus de
socialezekerheidswetten, WW, AOW, WAO, ANW en
Wajong en dergelijke, worden gewijzigd. Mevrouw
Slagter wees hier ook al op.
Aangezien hieruit nogal wat administratieve
lasten voortkomen voor verzekerden en vooral
verzekeraars, is er een andere variant bezien: het
via een wijziging van de Zorgverzekeringswet
vestigen van een executoriale titel. Dan kan zonder
de tussenkomst van de rechter op basis van de
Zorgverzekeringswet beslag worden gelegd en niet
op basis van het pandrecht. Dat zou het in beginsel
mogelijk maken om een vordering die ontstaat door
wanbetaling, te innen en rechtstreeks beslag te
leggen op de inkomensbronnen.
In beginsel is die vordering niet preferent ten
opzichte van gewone vorderingen als de
energierekening. Het heeft wel voordelen. Het
voordeel is dat, anders dan bij het pandrecht, er
geen vestiging met mededeling en registratie nodig
is. Die hele administratieve ballast van het UWV en
de privacyargumentatie ben je dus kwijt. Maar ook
dan moet de verzekeraar weten wie de werkgever
of de uitkeringsinstantie is.
Dat vraagpunt blijft dus bestaan.
Er zijn meer nadelen. Ten eerste willen ook
andere partijen dat recht; waarom zou dat
voorbehouden moeten zijn aan de
zorgverzekeraars? Ten tweede frustreert het de
schuldhulpverlening. Verzekeraars zullen de schuld
van de wanbetaler zoveel mogelijk willen
binnenhalen. Daar ligt het punt waar mevrouw
Slagter terecht op wees: in hoeverre is
schuldhulpverlening voor een verzekeraar dan nog
interessant? In het bestuursrechtelijke regime dat
wij voorstaan, is het een zaak waar de verzekeraar
zich toe verplicht, wetende dat hij alleen voor
compensatie in aanmerking komt als hij de tweede
en de vierde maand daadwerkelijk het aanbod heeft
gedaan voor schuldhulpverlening. Als de
verzekeraar dat niet heeft gedaan, dan komt hij
niet in aanmerking voor de compensatie. In het
privaatre chtelijk traject van de ZVW, althans de
executoriale titel die daar wordt neergelegd, is dat
belang er voor de verzekeraar niet en is er geen
prikkel om mee te werken aan schuldhulpverlening.
De combinatie van de executoriale titel en
het opleggen van medewerking aan
schuldhulpverlening lijkt mij op gespannen voet te
staan met de derde schaderichtlijn. Ik heb mij
namelijk afgevraagd in hoeverre, in dezelfde
Zorgverzekeringswet, gesteld kan worden dat men
pas tot die executoriale titel mag overgaan als eerst
schuldhulpverlening is aangeboden, evenals in het
regime dat ons voor ogen staat. Dan leg ik een
verplichting op, namelijk die van het aanbieden van
een schuldhulpverleningovereenkomst.
Tot zover de varianten voor mensen met
loon of uitkering. Voor mensen zonder loon of
uitkering biedt het pandrecht geen oplossing, zij het
dat voor de lage inkomens de zorgtoeslag gebruikt
kan worden. In het wetsvoorstel gebeurt dit door
het sturen van een acceptgiro c.q. incasso door het
CJIB. In het alternatieve voorste l moet de
verzekeraar de incassoactiviteiten gaan ontplooien;
de verzekeraar in plaats van het CVZ. Hij maakt
daarbij een kosten- batenafweging en zal
vermoedelijk voor deze categorie veel sneller tot
royement overgaan. Dat is niet te verhinderen,
want dat is alleen mogelijk door te verbieden, maar
daarbij kom je de derde schaderichtlijn tegen. In
het wetsvoorstel dat voorligt, blijft betrokkene wel
verzekerd. In alle varianten geldt dat de
verzekeraar rekening dient te houden met de
beslagvrije voet. Dat betekent extra lasten, terwijl
dit in het wetsvoorstel bij het CVZ ligt. Ook dan
vindt een vroege kosten-batenanalyse plaats en is
er het gevaar van royement. Bij het pandrecht
moet telkens weer bekeken worden wat de premie
is van betrokkene, afgezet tegen een beslagvrije
voet. Dat vergt veel meer bewerking van
verzekeraar en werkgever. Ook moet er rekening
mee worden gehouden dat de werkgever voor elke
verzekeraar een ander bedrag moet inhouden. Voor
de broninhouding is dat een gelijk bedrag.
Uit de vraagpunten die ik hiervoor heb
aangestipt, blijkt dat een werkbare vorm van het
pandrecht in elk geval de wijziging van het BW, de
Zorgverzekeringswet, de Wet SUWI en eventueel
de socialezekerheidswetten met zich meebrengt. Ik
spreek dan over een à anderhalf jaar en wellicht
langer voordat een wetswijziging rond is. Verder is
het van belang dat met het pandrecht of de figuur
van de executoriale titel niet op voorhand vaststaat
dat er geen overmatige lasten bij de verzekeraar
worden gelegd.
Er blijven dus ongewisheden bestaan over
de mate waarin met in feite verhaal kan doen op
verzekerden. Die ongewisheid zal naar ons gevoel
sneller uitlopen op het royeren van de verzekerde.
Het is zaak die gevolgen goed in kaart te brengen.
Als de Kamer het voorgestelde alternatief omarmt
als een beter alternatief en niet met het
voorliggende wetsvoorstel instemt, dan zou dat
betekenen dat het tegengaan van structurele
maatregelen om het aantal wanbetalers te
verminderen voor de tussenliggende periode
vertraging oploopt, dus tot aan de wetswijzigingen,
terwijl tegelijkertijd niet zeker is in hoeverre het
vestigen van pandrecht danwel de executoriale titel
daadwerkelijk minder wanbetalers oplevert dan het
regime dat nu voorligt. Ik ben natuurlijk bereid om
daarnaar te kijken. De charme van het pandrecht
en de executoriale titel is dat het binnen het
privaatrechtelijke domein wordt gehouden; ik vind
dat inderdaad charmant aan het geheel. Bovendien
kan het wellicht effectief zijn. Ik wil ernaar kijken,
maar gegeven de ongewisheden lijkt het mij niet
opportuun - ook gegeven de overgangsproblemen
- om af te zien van het voorliggende wetsvoorstel,
om het huiselijk te zeggen.
In de tussentijd kunnen wij namelijk niets
structureels doen aan de wanbetalersproblematiek.
Het ziet ernaar uit dat ook de verzekeraars op deze
wet wachten. Voordat wij zover zijn, zullen
verzekeraars in de tussenliggende periode stellig
hun wanbetalers gaan royeren; dat heeft ZN laten
weten. Ik zie wel het krachtenspel dat hiermee
gemoeid is, maar naar mijn mening is dit een reëel
element. Het uitoefenen van het pandrecht vinden
zorgverzekeraars althans op dit moment zo
belastend, dat zij niet zullen kiezen voor die
privaatrechtelijke oplossing. Zij zullen kiezen voor
de andere privaatrechtelijke oplossing, namelijk
royeren. Dat is een kwestie van kostenbatenanalyse.
Daarmee zal het doel van het
wetsvoorstel - onverzekerden voorkomen en
proberen te bereiken dat wanbetalers gaan betalen
- in elk geval voor de tussenliggende periode uit
het zicht raken. Er is een groot maatschappelijk
belang mee gemoeid. De Zvw is een sociale
verzekering, en voorkomen moet worden dat
mensen zonder verzekering komen te zitten.
Ik stel ondertussen vast dat uw Kamer
enige zorgen heeft over de uitvoering van de wet,
de positie van onma chtige wanbetalers en
dergelijke, maar dat de wens om de toename van
wanbetalers en onverzekerden tegen te gaan, ook
in deze Kamer leeft. Daarvoor is naar mijn stellige
overtuiging dit wetsvoorstel nu noodzakelijk. Wel
ben ik graag bereid om in de tussentijd te
onderzoeken of het CDA-voorstel als alternatief kan
dienen, dan wel als aanvullende wetgeving
elementen in zich bergt die ook gerealiseerd
kunnen worden.