Energiebeleid en buitenlandpolitiek zijn in toenemende mate met elkaar vervlochten – inmiddels is de zogeheten “pijpleidingenpolitiek” bijna dagelijks onderwerp van debat. Staten die beschikken over grootschalige energiebronnen zoals olie en –gasvelden hebben potentieel een krachtig politiek instrument: middels onder andere de mogelijkheid embargo’s in te stellen, prijzen te manipuleren en door politieke beïnvloeding van derde landen vanwege een afhankelijkheidspositie. In dat kader wijst de Strategic Monitor 2019/2020 van Clingendael en de HCSS op de energieafhankelijkheid van de EU die onder toegenomen dreiging en spanning staat. Dit heeft te maken met het verder dichtdraaien van de gaskraan in Groningen, de geopolitieke turbulentie van gaspijpleiding Nord Stream 2, de agressieve energiepolitiek van Turkije in de wateren van Cyprus en inmenging in het conflict met Libië (waarbij lucratieve energiedeals inzet van de strijdende partijen zijn). In de toekomst van Nederland zal vanwege het al eerder genoemde dichtdraaien van het Groningse gas onze gasafhankelijkheid van het buitenland in de toekomst zelfs bijna 100% bedragen. Dit vraagt volgens GroenLinks en D66 om een grondige herziening van de Nederlandse en Europese energiepolitiek.
Energiebeleid en buitenlandpolitiek zijn vervlochten
Voorstellen voor een nieuwe Europese energiepolitiek:
(1) Een autonome Europese Energiestrategie
De in 2014 geïntroduceerde European Energy Security Strategy is inmiddels hard aan vernieuwing toe. Een nieuwe strategie zou zich expliciet moeten richten op vermindering van gasafhankelijkheid van Rusland, verdere diversificatie van energiebronnen en het meer op een lijn stellen van energie en -buitenlandse politieke doelstellingen. Nu is Hongarije bijvoorbeeld nog vrijwel volledig afhankelijk van Russisch gas, wat het gevoeliger maakt voor politieke chantage door het Kremlin. Daarnaast heeft Poetin bij het recente afsluiten van de nieuwe Russische gaspijpleiding “Turkish Stream”, een gaspijpleiding vanuit Rusland die via Turkije en Bulgarije naar Hongarije loopt, gedreigd Bulgarije te omzeilen bij toekomstige gasleveringen vanwege de volgens Rusland opzettelijke vertraging door Bulgarije bij de aanleg van Turkish Stream
Gaspijpleidingen zijn dus krachtige instrumenten om landen in de EU tegen elkaar uit te spelen. Meer energieveiligheid behelst daarom een meer gezamenlijk EU-beleid, waarvan diversifiëring en verduurzaming van energiebronnen uitgangspunten worden. Dat daarbij Nord Stream 2 niet strikt noodzakelijk is voor de gaszekerheid van de EU blijkt uit diverse analyses: de bestaande pijpleidingen voldoen al in ruime mate voor de doorvoer van gas wegens de slechts gedeeltelijke benutting van de totale capaciteit.
● Nederland maakt werk van een nieuwe, strategischere energiepolitiek & energiediplomatie die is aangepast aan de huidige geopolitieke ontwikkelingen. Daarvoor herijken EZK en BuZa gezamenlijk hun energiebeleid, zodat er sprake is van meer strategische coherentie.
● Nederland neemt in de EU het voortouw bij het ontwerpen van een nieuwe gezamenlijke Europese energiestrategie, in samenhang met de European Green Deal en industriepolitiek, waarbij de nadruk ligt op het verminderen van gasafhankelijkheid van Rusland en verdere diversificatie van energiebronnen (met bijzondere aandacht voor gasdiversificatie). Als stok achter de deur worden hieraan jaarlijkse doelstellingen gekoppeld.
● EU-lidstaten die slechts afhankelijk blijven van één energiebron (zoals Hongarije bij Russisch gas) moeten worden ondersteund bij diversificatie door de Commissie en Raad, zodat een Europese energiestrategie niet wordt gehinderd door kwetsbaarheid van EU-lidstaten voor mogelijke Russische politieke chantage.
(2) Zorgen voor een effectieve EU-Gasrichtlijn
De nieuwe Gasrichtlijn die na lange onderhandelingen tussen de Commissie, het EP en de Raad uiteindelijk in februari 2019 is vastgesteld, vormt een stap in de goede richting voor een betere waarborging van Europese belangen bij intercontinentale gaspijpleidingen. Wat dit precies in de praktijk voor gevolgen gaat hebben staat echter nog niet in beton gegoten. De striktheid van de toepassing van de Gasrichtlijn is sterk afhankelijk van de politieke wil van de Commissie en de EU-lidstaten.
Voor gaspijpleidingen als Nord Stream 2 en Turkish Stream kan tevens een “ontheffing” of “afwijking” voor het voldoen aan de voorwaarden van de nieuwe Gasrichtlijn worden aangevraagd. In het geval van een het aanvragen van een “afwijking” beslist alleen het aankomstland hierover, in het geval van het verzoek tot ontheffing beslist de Commissie en kunnen andere EU-lidstaten die gas krijgen uit de desbetreffende gaspijpleiding input leveren.
De recente weigering van Nederland om input te leveren over deze beslissing van Duitsland over een ontheffing van Nord Stream 2 is gezien de grote geopolitieke implicaties van Nord Stream 2 onverstandig. Daarnaast is het onwenselijk dat de mogelijkheid voor input is beperkt voor EU-lidstaten die gas ontvangen uit het betreffende project, omdat beslissingen hierover de energieveiligheid én buitenlandpolitiek van de EU wel substantieel kunnen beïnvloeden.
● De toepassing van de Gasrichtlijn wordt door nationale of federale overheidsinstituten (onder toezicht van de Commissie) getoetst. Nederland dringt er bij de Commissie en de betreffende EU-lidstaat waar een intercontinentale pijpleiding arriveert op aan dat de Gasrichtlijn heel strikt wordt toegepast, zodat corruptie van oligarchen niet wordt beloond.
● Het leveren van input over intercontinentale gaspijpleidingen zou moeten worden uitgebreid tot álle lidstaten, omdat energiebeleid een kwestie in het algemeen belang van de EU is.
EU gasrichtlijn is stap in goede richting
(3) Afbouwen gasafhankelijkheid Rusland in buurlanden EU
Gasafhankelijkheid van Rusland is met name voor landen als Georgië, Belarus, Oekraïne, Moldavië en Armenië een groot probleem. Oekraïne is in het verleden al meermaals via het verhogen van gasprijzen of het dichtdraaien van de gaskraan gestraft door Rusland. Ook Armenië en Belarus werden recent geconfronteerd met sterk verhoogde gasprijzen en kunnen door vrijwel volledige gasafhankelijkheid van Rusland daar geen sterke en onafhankelijke positie tegenover zetten. Deze sterke vervlechting met Rusland belemmert democratisering, anti-corruptiebeleid en samenwerking met de EU. Daarnaast blijven deze landen door de opdrijvende gasprijzen arm en worden ze vastgehouden in de politieke invloedssfeer van Rusland.
Ook hierbij geldt dat diversificatie van energiebronnen en verduurzaming de sleutel is voor meer autonomie van deze landen. De EU heeft via het Nabuurschapsbeleid van het Oostelijk Partnerschap en de Westelijke Balkan instrumenten om dit te bevorderen. In deze samenwerking zou de focus sterk moeten worden verschoven naar het afbouwen van Russische gasafhankelijkheid. Zo heeft Oekraïne recentelijk al een eigen ‘Green Deal’ opgesteld om Russische energieafhankelijkheid te verminderen. Hier ligt een kans voor de EU om Oekraïne actief te steunen, al helemaal gezien de onzekerheid van Oekraïne als gastransitland op de lange termijn. Hoewel het Oostelijke Partnerschap recentelijk is “vergroend’, staat het voornemen tot verminderen van Russische gasafhankelijkheid er nog niet expliciet in.
● De EU zet via het Nabuurschapsbeleid van het Oostelijk Partnerschap, de Westelijke Balkan, handelsverdragen en andere samenwerkingsverbanden maximaal in op diversificatie & verduurzaming van energiebronnen waardoor Russische gasafhankelijkheid wordt verminderd. Landen die hierin succesvol zijn kunnen rekenen op meer economische en politieke samenwerking.
Geen afhankelijkheid meer van Russisch gas
(4) Nieuwe energiecoalities & energiediplomatie
De Europese Unie haalt haar gas en olie voor een groot deel uit Rusland, Noorwegen, Algerije, Qatar en Nigeria. Gezien de dalende gasopbrengst van Groningen en de nieuwe European Green Deal is het noodzakelijk de bakens te verzetten naar nieuwe duurzame energiedeals, wat dé onderscheidende specialiteit van de EU moet worden – niet alleen voor binnenlandse winst maar ook om nieuwe partnerschappen het nodige elan te geven. Gelukkig zijn er veel nieuwe mogelijkheden voor partnerschappen met landen waar duurzame energie kan floreren: denk aan grootschalige zonne-energieparken Afrikaanse landen, offshore windenergie, waterstof, noem maar op. Het is in wederzijds belang dat dit een stevig component wordt in het voornemen van de Commissie om tot een “Partnership of equals” te komen met Afrika. Ook meer energiesamenwerking met de Balkan en landen van het Oostelijk Partnerschap ligt hierbij voor de hand.
Een krachtige en gemoderniseerde energiediplomatie moet ervoor zorgen dat deze nieuwe energiecoalities van de grond komen, via bijvoorbeeld het uitrollen van nieuwe “Energy Dialogues” en concrete duurzame investeringen. Tegelijkertijd moet de EU steviger optreden als haar eigen energiebelangen op agressieve wijze worden geschonden, bijvoorbeeld met het Turkse optreden in de territoriale wateren van Cyprus. Assertiviteit van EU-zijde daarbij ontbreekt nog vrijwel volledig.
● De Commissie onderzoekt welke nieuwe energiecoalities er nodig zijn om verduurzaming, diversificatie en energieveiligheid van de EU te vergroten, en maakt hier vervolgens werk van. Ter ondersteuning hiervan worden de al bestaande voornemens van de Raad Buitenlandse Zaken en de Energieraad voor klimaat en –energiediplomatie omgezet naar concrete acties. Ook de Raad Buitenlandse Zaken en de Energieraad van de EU dienen dit meer in gezamenlijkheid te doen.
● Er wordt een “energie sanctieregime” ingesteld zodat de EU sneller sancties op kan leggen aan verantwoordelijken die door middel van agressieve energiepolitiek gewapende conflicten riskeren of aanwakkeren.