Civiele supermacht

Politieke vraagstukken als milieu, mensenrechten en conflictpreventie kunnen slechts worden aangepakt indien staten soevereiniteit delen met elkaar. Een repliek op het artikel 'Europees federalisme leidt tot isolatie' van professor Jaap de Wilde.

Dezer dagen wordt het Internationaal Strafhof opgericht. Dictators hebben er een zorg bij gekregen. Europa vormde de motor achter deze doorbraak in het internationaal recht.
De ratificatie van het Kyoto-protocol is in volle gang. Het klimaatbeleid van de Verenigde Naties was al lang dood geweest, als de Europese Unie de Amerikaanse sabotagepogingen niet had beantwoord met een diplomatiek tegenoffensief.
De EU is het trouwste lid van de Wereldhandelsorganisatie. Brussel volgt keurig de WTO-procedures bij het voorbereiden van represailles tegen de Amerikaanse importheffingen op staal.
De EU en haar lidstaten vormen samen de grootste donor van ontwikkelingshulp. Grootste ontvanger is de Balkan, waar de EU het voortouw heeft genomen bij de wederopbouw. Bij wijze van premie op regionale samenwerking en democratisering geeft de EU de Balkan-landen zelfs uitzicht op toetreding. En dat terwijl de EU nog bezig is om de meest gedurfde uitbreiding in haar geschiedenis - met tien Midden- en Oost-Europese landen, Cyprus en Malta – tot een goed einde te brengen.
Ook elders in de wereld krijgt Europa een grote rol naar zich toegeschoven bij het herstel van stabiele, democratische verhoudingen in conflictgebieden. De VS lopen, sinds zij de oorlog hebben verklaard aan het terrorisme, niet meer warm voor vredesoperaties. Puinruimen, bijvoorbeeld in Afghanistan, laat zij aan de Europeanen over.

Na 11 september is het verschil tussen het Amerikaanse en het Europese veiligheidsbegrip een schrijnend contrast geworden. De obsessie met de eigen kwetsbaarheid voedt in Washington een politiek van unilateralisme, intimidatie en wapengekletter. Europa, en de Europese Unie in het bijzonder, is het multilaterale pad blijven bewandelen. Versterking van de internationale rechtsorde en verbreiding van democratische praktijken vormen in de Europese optiek een onmisbare bijdrage aan de eigen veiligheid.
Zal het federalisme de EU ertoe brengen dit engagement op te geven en zichzelf te isoleren, zoals Jaap de Wilde betoogt? Die vrees is ongegrond. Voorstanders van een federaal Europa achten het juist hoog tijd om de waarden waarvan de EU mondiaal de grootste pleitbezorger is, democratie en rechtsstaat, in de architectuur van de EU zelf te verankeren. Europese federalisme en het streven naar een mondiale rechtsorde liggen in elkaars verlengde: beide projecten willen bereiken dat niet machtsverschillen, maar democratische spelregels de doorslag geven bij het oplossen van problemen en het beslechten van conflicten. Dat verklaart waarom in West-Europa de Groenen, van oudsher de meest internationalistische politieke stroming, inmiddels ook het vaandel van het federalisme hebben overgenomen van christen-democraten en liberalen. De politieke vraagstukken waarvan de Groenen eigenaar zijn – milieu, mensenrechten, bescherming van vluchtelingen, conflictpreventie – kunnen slechts worden aangepakt indien staten soevereiniteit delen met elkaar en met supranationale instellingen.
De opkomst van radicaal-rechtse partijen - populistisch, nationalistisch en xenofoob – levert contrafactisch bewijs tegen de stelling van De Wilde. Deze partijen nemen zowel de EU als de mondiale rechtsorde op de korrel, zowel de open grenzen in Schengenland als de verplichtingen van het VN-Vluchtelingenverdrag. Zij scheppen de illusie dat we van economische internationalisering wel de lusten kunnen genieten, maar niet de lasten hoeven dragen. De doorwerking van dit populisme in de standpunten van middenpartijen, niet het federalisme, maakt de vrees voor een Europees welvaartsfort reëel. Vlak voor de verkiezingen van 15 mei eiste (toen nog) VVD-leider Dijkstal dat de nieuwe Nederlandse regering de uitbreiding van de EU zou blokkeren, wegens te duur. Het vetorecht, als uitdrukking van nationale soevereiniteit, wordt hier ingezet om een banale conceptie van het nationaal belang door te boksen in de Europese Raad van Ministers. Met hetzelfde machtsmiddel attaqueert de Duitse minister Schily elke Europese asielrichtlijn die ruimhartiger is dan zijn nationale beleid. Het is een teveel, niet een tekort aan nationale soevereiniteit waarop Fort Europa zal verrijzen.

Verleiding
De noodzaak van een Europees asielbeleid vloeit voort uit de open binnengrenzen. Die open grenzen zijn een wezenlijk bestanddeel van de interne markt. De vrees voor handelsbelemmeringen en concurrentieverstoringen voedt de snelle groei van het Europese milieubeleid. Ook de ene munt is geboren uit de wens om de ene markt, die voormalige aartsvijanden onlosmakelijk verbonden heeft, te bestendigen en vervolmaken. De progressieve euro-critici vinden inmiddels steeds meer steun voor hun opvatting dat het lot van de euro afhangt van Europese coördinatie van het economische, fiscale en begrotingsbeleid van de lidstaten. Zelfs de strengste subsidiariteitstoets, hoe wenselijk ook, is niet opgewassen tegen de dynamiek van negatieve en positieve integratie, die Brussel steeds nieuwe taken bezorgt. Een effectieve uitoefening hiervan staat of valt bij een sterkere uitvoerende macht, een betere democratische legitimatie, een toereikende rechtshandhaving en grotere transparantie. Kortom: de machtenscheiding die federalisten bepleiten. Daarbij doen de lidstaten, in de Raad van Ministers, een stapje terug ten gunste van de bovennationale instellingen van de EU: de Europese Commissie, te kiezen door het Europees Parlement, met een Hof van Justitie dat ervoor waakt dat geen der instellingen haar bevoegdheden overschrijdt of grondrechten (1) schendt.

Een economische supermacht als de EU kan zich niet onttrekken aan haar verantwoordelijkheid voor mondiale stabiliteit. De afzonderlijke lidstaten zijn inmiddels een maatje te klein om potten te breken op het wereldtoneel. Illustratief zijn de pathetische solidariteitsbetuigingen waarmee Blair poogt een willig oor te krijgen bij president Bush. Het resultaat is niet de beoogde Amerikaanse behoedzaamheid in de strijd tegen terrorisme, maar een oncomfortabele transatlantische spagaat voor de Britse premier. Niet federalisme, maar het onvermogen van een verdeeld Europa om de VS en Rusland als zelfbewuste partner tegemoet te treden dreigt samenwerkingsverbanden als NAVO en OVSE irrelevant te maken.
Teveel aandacht gaat uit naar de vorming van een Europese militaire interventiemacht, daarin heeft De Wilde gelijk. Haar mogelijkheden zullen in het komende decennium niet verder reiken dan peace-keeping. Geen enkele Europese regering wenst van haar burgers de financiële offers te vragen die nodig zijn om de militaire slagkracht van de VS te benaderen. Dat betekent dat de EU, federaal of niet, belang houdt bij de internationale rechtsorde. Alleen een hypermacht kan de illusie koesteren dat bondgenoten en spelregels irrelevant zijn.
Juist vanwege de Amerikaanse neiging tot gun-slinging dient de mondiale rol van de EU zich toe te spitsen op de civiele instrumenten waarmee zij in haar eigen wordingsproces ervaring heeft opgedaan: bemiddeling, wederopbouw, regionale vervlechting, institution building, economische druk. Niet militaire dreiging, maar verleiding, met geld en argumenten, is Europa's kracht. In de schaduw van de interventiemacht zijn de afgelopen jaren ook de civiele capaciteiten voor conflictbeheersing uitgebouwd. Conflictpreventie is niet langer een Groene hobby, maar een centraal oogmerk van het Europese beleid, bijvoorbeeld in Macedonië.

President
De Wilde wijst terecht op het verantwoordingsprobleem ingeval de EU een militair fiasco à la Srebrenica zou overkomen. Maar ook de inzet van niet-militaire instrumenten vergt een adequate parlementaire verantwoording. Wanneer Solania, de nieuwe light-federatie tussen Servië en Montenegro, op bloedige wijze uiteenvalt, dient haar schepper, Solana, rekenschap af te leggen. Op dit moment kan geen enkel parlement, Europees noch nationaal, de chef van de Europese diplomatie ter verantwoording roepen. Zijn enige controleurs, de ministers van Buitenlandse Zaken, kunnen zich op hun beurt verschuilen achter elkaars rug en achter de vertrouwelijkheid van hun beraadslagingen. Parlementaire verantwoording van het Europese buitenlandbeleid is alleen mogelijk wanneer de functie van Solana wordt geïntegreerd in de Europese Commissie. Dat is geen "traditionele staatsvorming", zoals de Wilde schrijft, maar wel een forse stap op weg naar een Europese federatie. Dat maakt de Europese verkiezingen tot een echte strijd om de macht. Goede kans dat de president van de EU meer kiezers achter zich krijgt dan de president van de VS, zolang Europa beter is in het voorkomen van de sociale uitsluiting die tot politieke apathie leidt.

Nationale regeringen hebben het advies van De Wilde niet nodig om zich tegen federale machtenscheiding te verzetten, zo blijkt in de Conventie die een Europese grondwet schrijft. Ministers en ambtenaren hebben wat te verliezen. De intergouvernementele aanpak die zij in de afgelopen jaren kozen voor nieuwe Europese taken, van asiel tot buitenlands beleid, kwam neer op een ware machtsgreep van nationale executieven, ten koste van gekozen volksvertegenwoordigers. Zo is in achtereenvolgende EU-verdragen het handelsbeleid van de lidstaten geëuropeaniseerd op een wijze die zowel het EP als de nationale parlementen buitenspel zet. Handelsverdragen worden geratificeerd door ministers! Bij gebrek aan parlementaire verantwoording viert de verkokering hoogtij. Het legitieme doel om criminelen, illegale migranten en smokkelwaar tegen te houden aan de toekomstige oostgrenzen wordt door de Europese justitieministers omgezet in een nieuwe Muur. Onderwijl verkondigen hun collega's van Buitenlandse Zaken dat grensbewaking niet ten koste mag gaan van economische, culturele en familiebanden tussen de EU en haar buurlanden. Poolse politici wijzen erop dat het isoleren van Oekraïne de instabiliteit in dat land vergroot, en daarmee ook de overlast voor de EU. Maar geen enkel parlement is bij machte om een coherent beleid af te dwingen.

De democratische missie die de EU zich in wereld oplegt dient dringend tegen haarzelf te worden uitgespeeld. Te meer omdat de coup der executieven tot mislukken gedoemd is. De Raad van Ministers mist de besluitvaardigheid om als schaduwregering van Europa te fungeren. Zeker niet nu het aantal lidstaten zich gaat verdubbelen. "Hoe lang zullen Raadszittingen dan eigenlijk duren? Dagenlang of wekenlang?", aldus Fischer in zijn Humboldt-rede. De voorspelbare impasses vergroten het risico dat grote lidstaten deals gaan sluiten buiten de Raad om. De onderonsjes die Blair, Chirac en Schröder na 11 september belegden over de strijd tegen het terrorisme waren een veeg teken. Een directorium van grote lidstaten, dat voldongen feiten schept voor de kleinere, is een democratisch monstrum, zeker vanuit Nederlands perspectief. Federalisering is niet alleen het wenselijke, maar ook het enige alternatief.

Joost Lagendijk is lid van het Europees Parlement voor GroenLinks
Richard Wouters is beleidsmedewerker van de GroenLinks-delegatie in het Europees Parlement

(1) Het EU-grondrechtenhandvest respecteert het EVRM, maar bevat meer rechten. De Wilde schept illusies als hij denkt dat de grondrechtenbescherming die past bij de mate van integratie van de EU ook verwezenlijkt kan worden binnen het veel grotere en lossere verband van de Raad van Europa. Azerbeidzjan heeft andere zorgen dan dataprivacy.
(2) Voor een uitgebreide kritiek op de politiek van de EU ten aanzien van haar toekomstige oostgrenzen, zie Joost Lagendijk & Jan Marinus Wiersma, Brussel – Warschau – Kiev, op zoek naar de grenzen van de Europese Unie, Amsterdam, uitgeverij Balans, 2001

Sinds de rede van Joschka Fischer is federalisme herboren als een Europees ideaal. Het zou de democratie ten goede komen en de Europese daadkracht vergroten. Jaap de Wilde bestrijdt dat. Federalisme leidt tot scherpe grenzen en daarmee tot een Fort Europa. Een pleidooi voor pluralisme.

Het ideaal van een federaal Europa had allang begraven kunnen worden. Het tegendeel is gebeurd. Joschka Fischer blies het Europees federalisme in mei 2000 nieuw leven in met een fraaie lezing aan de Humboldt Universität te Berlijn: Van confederatie naar federatie: gedachten over de finaliteit van de Europese integratie (www.auswaertiges-amt.de). Fischer wil een Europese democratische federatie onder Frans-Duits leiderschap. De Franse Groene Europarlementariër Daniel Cohn-Bendit koos later dat jaar dezelfde lijn. Sindsdien schetst menig politicus een federale horizon voor de Unie (europa.eu.int/futurum) en de in februari 2002 ingestelde Europese Conventie zal zich een jaar lang over hetzelfde probleem buigen. De vraag: “hoe moet ‘Europa’ er uit komen te zien?”, is stellig zinvol. Het federatieve antwoord is echter achterhaald.

Er worden twee argumenten gebruikt voor verdere federalisering van de Europese Unie. Ten eerste moet de EU meer slagkracht krijgen. Dat is een extern gericht argument, met twee normatieve connotaties: besluiteloosheid leidt tot brokken (zie bijvoorbeeld de onbedoelde bijdrage van de EU aan de burgeroorlogen in voormalig Joegoslavië) en krachteloosheid leidt tot ongeloofwaardigheid (zie bijvoorbeeld de marginale rol van de EU in het Midden-Oosten). Het pleidooi voor meer slagkracht richt zich vooral op de vorming van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid. Er is eind 1999 bij de top te Helsinki besloten een EU-leger te gaan vormen. In 2003 moeten 60.000 soldaten operationeel zijn. Veel discussie gaat over de politieke ‘aansturing’ van die troepen: effectieve leiding vraagt om centralisering van de besluitvorming en afschaffing van de vetomacht die elke lidstaat nu dankzij zijn soevereiniteit heeft. Federalisering wordt als het antwoord gezien.
Het tweede argument voor federalisering is dat de EU democratischer moet worden. Dat is een intern gericht argument. De bevolking moet dichter bij Brussel komen te staan. Het Europees Parlement heeft te weinig controlerende macht over het Brusselse beleid; de nationale parlementen beschouwen Europese politiek nog steeds van secundair belang; de media weten nog steeds niet hoe ze nieuws uit Brussels spannend kunnen brengen; en de publieke betrokkenheid is dientengevolge bijna nihil. Ook hier wordt federalisering als het antwoord gezien.
Federalisering zou dus zowel intern als extern van de EU een gezondere politieke eenheid kunnen maken: democratischer naar binnen en slagvaardiger naar buiten. Wat is er mis met deze argumenten? Ten eerste doet de discussie over federalisering onrecht aan de unieke rijkdom van het huidige Europese bestuur. De staten van Europa werken ook buiten de EU intensief samen; vaak met deelneming van niet-Europese landen. De NAVO is zeker zo belangrijk als de EU, maar ook de Raad van Europa (1), de OVSE (2) en in iets groter verband: de OESO (3), de VN-Veiligheidsraad en nieuwe instellingen, zoals het Internationaal Strafhof, dienen in beschouwingen over federalisering een rol te spelen. Door de beperking tot de EU leidt de discussie over federalisering ten onrechte af van alternatieve toekomstscenario’s voor het Europees bestuur.
Ten tweede lost federalisering het probleem van het zogeheten democratische tekort niet op. Waarom zou een Europese federatie het op dit gebied beter doen dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten van Amerika, waar slechts de helft van het electoraat belangstelling toont in verkiezingen en waar de partijkassen afhankelijker zijn van het bedrijfsleven dan van de kiezer? Democratische legitimatie van de Unie komt niet via federalisering tot stand. Federalisering levert hooguit meer bureaucratie op.
Ten derde is het nodige mis met het ideaal van een sterkere, daadkrachtige EU: dit ideaal verhult een isolationistisch tendens en overschat de maakbaarheid van de wereld.

Grootmacht
Het federalistische ideaal beoogde oorspronkelijk een einde te maken aan de anarchie tussen soevereine staten. Die anarchie werd als hoofdoorzaak gezien van de constante oorlogsdreiging in het statensysteem. Een blik op het Midden-Oosten of de Indiaas-Pakistaanse verhoudingen is genoeg om te illustreren hoe explosief internationale betrekkingen nog steeds kunnen zijn. Wereldfederalisme werd al in de negentiende eeuw gepresenteerd als oplossing van het oorlogsvraagstuk. Door de wereldoorlogen in de twintigste eeuw kregen de Europese varianten van dit ideaal grote urgentie. Ondertussen werd West-Europa door de dekolonisatie steeds meer teruggeworpen op zichzelf, en was wereldfederalisme vanwege de Koude Oorlog pure fictie geworden.
De federalisten van na de Tweede Wereldoorlog werden vooral gemotiveerd door het recente verleden: ‘Dit nooit weer!’ Territoriale soevereiniteit moest zijn betekenis verliezen. De oprichting van de Raad van Europa in 1949 was een idealistische poging om de volkeren van Europa bijeen te brengen, en daarmee de staten waarin zij zich organiseerden. Het idealisme bleek een utopie. De Raad werd opgericht, maar de betrokken landen lieten dit niet ten koste gaan van hun soevereine status. Opmerkelijk is dat het Europees Hof van de Rechten van de Mens (een instelling van de Raad van Europa) desondanks zo’n grote zelfstandigheid heeft weten te verkrijgen. Het ligt voor de hand om het vastleggen van grondrechten in Europa via deze organisatie vorm te geven, liever dan een aparte EU-grondwet na te streven. Zo’n grondwet zal toch het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) tot uitgangspunt moeten nemen. Het Hof voor de Rechten van de Mens heeft met de verdediging daarvan inmiddels al meer dan vijftig jaar ervaring. Die praktijk zou uitgebreid moeten worden in plaats van gedupliceerd. Bovendien kan daarmee meteen een slag gewonnen worden bij de uitbreidingsproblematiek van de Europese Unie: alle Europese staten zijn al lid van de Raad van Europa en hebben het EVRM ondertekend.
Na 1949 werd het federale spoor verlaten. De Europese integratie ontwikkelde zich langs een andere weg. In NAVO-verband (ook opgericht in 1949) werd, onder Amerikaanse regie, de militaire dimensie van de relaties tussen de West-Europese staten geneutraliseerd. Een gezamenlijk defensiebeleid – formeel op soevereine basis – werd opgebouwd en de NAVO is uitgegroeid tot de belangrijkste militaire organisatie in Europa. De demilitarisering van de onderlinge betrekkingen werd vervolgens in de jaren vijftig bestendigd door economische integratie, met name tussen Frankrijk en West-Duitsland: via de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en het Europese Atoomagentschap. In feite was daarmee het probleem opgelost. Het probleem was internationale anarchie, de willekeur van de macht, de constante oorlogsdreiging. Federalisten hadden de verwachting dat het oorlogsvraagstuk slechts was op te lossen door afschaffing van de statelijke soevereiniteit. Gebleken is dat er andere wegen zijn. In veel pleidooien voor federalisering klinkt de echo van een vredebevorderende verwachting echter nog steeds sterk door. Het debat dient van die echo ontdaan te worden. De historische context waarin Robert Schuman in 1951 met de plannen voor de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal een opmaat voor een Europese federatie hoopte te geven, verschillen wezenlijk van die waarin Joschka Fischer vijftig jaar later hetzelfde ideaal bepleitte.

IJzeren gordijn
Bij de huidige pleidooien voor versterking van de EU speelt angst voor de grote boze buitenwereld een belangrijke rol: in defensieve zin moet de EU geloofwaardige grenzen krijgen om ongewenste migratiegolven te kunnen beheersen; de EU moet de transnationaal opererende georganiseerde misdaad buiten de deur kunnen houden; de EU moet haar markten en haar milieu kunnen beschermen, enzovoort. In offensieve zin, zo blijkt uit de pleidooien, moet de EU een geloofwaardige rol kunnen spelen in conflicten in ‘haar omgeving’, om escalaties te kunnen voorkomen, en om humanitaire redenen. De economische macht van de Unie dient bovendien diplomatiek verzilverd te worden.
Federalisering betekent in deze context de bouw van een Fort Europa. Dat zou wel eens het paard achter de wagen kunnen zijn. Ik ben stellig van mening dat macht verplicht. De vraag is echter waartoe. De EU en haar lidstaten spelen gewild of niet een grote rol in de wereldpolitiek. Aan die rol dient inhoud gegeven te worden. Omgekeerd speelt de wereldpolitiek gewild of niet een grote rol binnen de EU en haar lidstaten. Er is niet voor niets een discussie aan de gang over de aard en gevolgen van de globalisering. Juist vanwege deze mondiale context is het echter ineffectief en waarschijnlijk contraproductief om oplossingen van de Europese vraagstukken te zoeken in verscherping van de buitengrenzen en in vereenvoudiging van het Europese bestuur.
De politiek van de Verenigde Staten laat zien dat de vlucht in isolement weinig soelaas biedt. Ondanks de hoogste defensie-uitgaven ter wereld, uitgebreide spionagenetwerken en pogingen om via raketschilden een vesting te creëren, zijn de Verenigde Staten tamelijk machteloos tegenover primitieve zelfmoordcommando’s of hightech cyberterrorisme. Evenmin is men erin geslaagd door verharding van de staatsgrenzen de illegale migratie vanuit Spaanstalig Amerika tegen te houden. Het ijzeren gordijn tussen de Verenigde Staten en Mexico heeft niet kunnen verhoeden dat de zuidelijke staten inmiddels goeddeels tweetalig zijn geworden. Ondertussen is het politieke klimaat er niet toleranter op geworden; een cruciaal argument tegen aanscherping van territoriale grenzen. Eenzelfde tendens is te zien aan de zuidgrens van de EU, waar de drenkelingen in de Straat van Gibraltar een sombere toekomst symboliseren. Als de federalisten hun zin krijgen, is de kans groot dat in het oosten, na de uitbreiding, de nieuwe grenzen van de EU in dezelfde zin getrokken zullen worden.
Federalisme is ooit ontstaan om een oplossing te vinden voor het probleem van territoriale vraagstukken tussen staten. Het federalisme van vandaag brengt die grensproblematiek juist weer terug. De EU moet zich volgens deze plannen extern steeds meer als een traditionele staat gaan gedragen. Dat is terug naar af.

Maakbaarheid
Die federale staatsvorming zou het de EU mogelijk maken daadkrachtiger op te treden in de wereld. Die daadkracht wordt vooral gezocht in de traditionele sfeer van de militaire macht. Naast een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid is inmiddels ook gekozen voor een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (in Brussels jargon: EVDB). Over dat defensiebeleid wordt gedebatteerd alsof men nog nooit van de NAVO gehoord heeft, alsof een nieuw, braakliggend terrein voor internationale integratie ontgonnen moet worden. In wezen is het EU-defensiebeleid echter niet meer dan een variant in de decennia-oude discussie over de lastenverdeling tussen Noord-Amerika en Europa binnen de NAVO. Het is veelzeggend dat de Amerikanen aandringen op forse investeringen in de Europese defensie. Nieuw is wel de Europese bezorgdheid over eventueel toenemend isolationisme van de VS. De vrees dat de transatlantische band zwakker wordt, kan echter beter beantwoord worden met versterking van de samenwerking binnen de NAVO en OVSE, dan door opbouw van een uiteindelijk onafhankelijke militaire EU-structuur.
De komst van een Europese legermacht nodigt uit tot centralisering van de Europese besluitvorming. Om effectief te kunnen optreden en achteraf verantwoording te kunnen afleggen, moet helder zijn wie het leger aanvoert, zowel politiek als militair. Wie stapt er bijvoorbeeld op wanneer de EU een Srebrenica-schandaal meemaakt? Met de keuze voor militaire machtsvorming komt een functionalistische dwang op gang tot traditionele staatsvorming. Dat betekent het einde van een historisch unieke ontwikkeling, die Europa bepaald geen windeieren heeft gelegd.
De winst zou liggen bij een grotere mondiale macht en invloed. Inderdaad zou je vaak wensen dat de EU, de NAVO, de VN of welke organisatie dan ook in staat zou zijn een effectief einde te maken aan mensonterende omstandigheden, waar ook ter wereld. Kort na de Koude Oorlog heerste even euforie over de val van de Muur heerste er even euforie omdat de gedachte ontstond dat dat mogelijk was. Het falen in Somalië temperde al veel van deze ambitie. Een decennium later moet helaas nuchter worden vastgesteld dat er gemiddeld nog steeds zo’n twintig high intensity conflicts (met meer dan duizend doden per jaar) aan de gang zijn en een kleine tachtig low intensity conflicts (100-1000 doden per jaar). Elk van deze conflicten verdient onze aandacht, maar het is een illusie om van een EU-leger, aangestuurd door geloofwaardige EU-diplomatie, een plotselinge ommekeer in deze problematiek te verwachten. Het is ook een illusie dat een slagvaardige EU als een rechtvaardige engel altijd boven de vechtende partijen zal staan.

Democratisch tekort
Sommige integratietheorieën in de jaren vijftig gingen ervan uit dat oorlog in Europa alleen voorkomen kon worden door het creëren van begrip en solidariteit tussen de naties van Europa. ‘Alle Menschen werden Brüder’, zingt het informele Europese volkslied. Daarbij dacht men aan een melting pot waarin nationale verschillen uiteindelijk even triviaal zijn als de meeste regionale verschillen binnen staten. Europa kan pas een veiligheidsgemeenschap worden, zo stelde bijvoorbeeld Karl Deutsch in 1957, als er ook werkelijk een gemeenschapsgevoel tot ontwikkeling is gekomen. Dat is dus niet gebeurd. Op Olympische Spelen loopt elke Europeaan nog steeds achter zijn eigen vlag aan (als er tenminste iemand bereid is deze te dragen). Binnen de EU zie je bij crises sterke nationale reflexen. Tijdens de MKZ-crisis bijvoorbeeld werd niet alleen het directe rampgebied geïsoleerd, maar werden ook de grenscontroles in ere hersteld: je voeten vegen in een ontsmettingsbakje voor je het land mocht betreden. De reis Gronau-Enschede (5 km) werd zo aanzienlijk bemoeilijkt, terwijl de reis Enschede-Vlissingen (zo’n 400 km) zonder verdere controle was af te leggen.
Niettemin is de beoogde veiligheidsgemeenschap wel degelijk tot stand gekomen. De demilitarisering van de diplomatieke betrekkingen tussen de West-Europese staten is al decennialang vanzelfsprekend. Die veiligheidsgemeenschap wordt blijkbaar door iets anders gedragen dan door het Europees saamhorigheidsgevoel van de inwoners. Mijns inziens moeten de dragers gezocht worden in wat wel de Eurocratie genoemd wordt: het geheel aan ambtenaren die in de context het Europees bestuur hun goed belegde brood verdienen en hun carrières maken. De Europarlementariërs behoren ook tot deze groep, evenals de ambtenaren met Europese dossiers op de nationale ministeries. Uiteraard is hierbij de gehele verscheidenheid aan internationale organisaties betrokken. Duizenden ambtenaren werken fulltime voor de NAVO, de Raad van Europa, de OESO, de OVSE enzovoort. Lobbyisten uit het bedrijfsleven en uit ideële non-gouvernementele organisaties zwermen om de organisaties heen. De optelsom is een unieke Europese bestuursstructuur; een vorm van integratie die een stabiele vrede tussen de lidstaten heeft opgeleverd. Het doel is dus bereikt, het middel – politieke en culturele integratie – niet.

Rijkdom
De discussie over Europa’s toekomst is nogal EU-centrisch. De EU lijkt de belangrijkste internationale organisatie in Europa, maar de NAVO is een goede tweede. Dat Nederland verwikkeld raakte in een gewapend conflict met Afghanistan – populair gezegd: in oorlog is – werd in NAVO-verband besloten. Voor de bombardementen op Belgrado gold hetzelfde. De discussie over de transparantie van internationaal bestuur moet daar over gaan. Maar ook het belang van andere organisaties moet niet onderschat worden. De OVSE heeft bijvoorbeeld een belangrijke rol gespeeld bij de vreedzame beëindiging van de Koude Oorlog door een forum te bieden waar de Sovjetunie zonder diplomatiek gezichtsverlies de nieuwe verhoudingen in een verdrag (het Handvest van Parijs) kon bevestigen. Op de rol van de Raad van Europa vanwege het mensenrechtenverdrag heb ik al gewezen. Ook in de relaties met Turkije vervult de Raad van Europa een positieve functie. Het zijn maar voorbeelden van hoe het pluralisme aan internationale organisaties benut kan worden. Hoe meer de EU tracht het Europees bestuur te monopoliseren, hoe moeilijker de flexibiliteit van de huidige bestuursstructuur valt uit te buiten. ‘Never change a winning process’.
De huidige machtspolitieke structuur in Europa wordt gekenmerkt door concentrische cirkels. Brussel vormt het machtscentrum van Europa, maar dat is geen machtscentrum zoals we uit de geschiedenis kennen: er zetelt geen Napoleon. Het centrum wordt gedomineerd door de institutionele structuren van EU en NAVO, waarbinnen Frankrijk en Duitsland een hoofdrol opeisen, gevolgd door Groot-Brittannië en, in militair-politieke zaken, de Verenigde Staten. Daaromheen cirkelen insiders, lidstaten van EU en/of NAVO die, meer of minder kritisch, de hoofdrolspelers volgen. Daaromheen cirkelen kandidaatlidstaten, die al ten dele zijn opgenomen in het totale netwerk van Europese internationale organisaties, en die al vaak via associatieakkoorden, zoals het ‘partnerschap-voor-vrede’, nauw betrokken zijn bij de Brusselse politiek. Zij vormen een bufferzone met de landen die nu nog als outsider beschouwd moeten worden, zoals Wit-Rusland, Oekraïne, Moldavië en in zekere zin Turkije en de Russische Federatie. Waarom zo’n bufferzone te prefereren is boven een harde grens, is te zien aan de zuidkant van de EU. De Noord-Afrikaanse landen behoren tot de outsiders, en bij Gibraltar en aan de Griekse en Italiaanse kust staan zij oog in oog met de insiders. Hopelijk brengen de mediterrane samenwerkingsprogramma’s hier verandering in, maar groot is die kans niet. Deze programma’s moeten opboksen tegen de omgekeerde tendens: een toenemende politieke schuwheid voor uitheemse invloeden. Het verraderlijke van het Europees federalisme anno 2002 is dat een oorspronkelijk verbroederend ideaal in dienst kan komen te staan van dit benauwde denken.

Professor J.H. de Wilde is verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam en de Universiteit Twente

(1) Alle Europese landen zijn lid van de Raad van Europa, opgericht in 1949. Deze organisatie heeft als doel de handhaving van de beginselen van democratie en rechtstaat.
(2) De OVSE, de Organisatie voor Vrede en Veiligheid, beoogt samenwerking op het terrein van crisisbezwering en afstemming van buitenlandse politiek. Lid zijn de meeste Europese landen en de VS en Canada. Oorsprong ligt bij de dialoog tussen Oost en West: de Conferentie van Helsinki (1975) en het Handvest van Parijs (1990).
(3) De OESO, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, is een samenwerking van westerse industrielanden op het gebied van economisch en sociaal beleid. De organisatie doet onderzoek en aanbevelingen.

Kijk ook op www.dehelling.net