Als 'Nice' een nieuw verdrag oplevert, is de Europese Unie nog niet uit de gevarenzone. Want de fundamentele hervormingen die nodig zijn om de Europese instellingen besluitvaardiger én democratischer te maken, staan in Nice niet eens op de agenda.

 Zaken als scheiding der machten, parlementaire controle, bescherming van grondrechten staan niet op de agenda van de EU-top in Nice. Deze principes zijn in de meeste EU-landen vanzelfsprekend, maar op Europees niveau nog steeds verankerd. Wie beslist, wie voert de besluiten uit, wie controleert? De strijd over deze vraagstukken gaan de regeringsleiders van de EU-landen telkens weer uit de weg.

Dat kan niet langer zo doorgaan, nu de EU zich verplicht heeft aan opname van dertien nieuwe landen, bijna een verdubbeling van haar ledental. Hoe groter het Europese huis, hoe dringender de noodzaak van een ingrijpende renovatie.

Premier Kok moet zich daarom dit weekeinde niet alleen inzetten voor een aanvaardbaar verdrag, maar ook voor een ambitieuze post-Nice-agenda. Kok hoeft daartoe niet eens zelf een Europa-visie mee te brengen. In Nice ligt een veelbelovend Duits-Italiaans voorstel op tafel. Berlijn en Rome willen in 2004 besluiten nemen over vier agendapunten:

Scheiding der machten

De scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht - waarborg tegen wanbestuur – is in Europa nog ver te zoeken. De regeringen van de lidstaten houden vast aan het leeuwendeel van de wetgevende én uitvoerende macht. Zij uitoefenen die uit in de achterkamertjes van de Raad van Ministers. Nationale en Europese parlementariërs hebben vaak het nakijken. Een debat over democratische checks and balances moet ertoe leiden dat de Raad zich toelegt op zijn wetgevende en controlerende taken. Die dient de Raad in het openbaar te vervullen, op gelijke voet met het Europees Parlement.

Aan de Europese Commissie moet de uitvoerende macht toevallen. Zo'n Europese 'regering' behoeft democratische legitimatie. Dat kan via een presidentieel stelsel, met een door de Europese burgers gekozen EU-president, of via een parlementair stelsel, waarbij het EP na verkiezingen de Commissievoorzitter aanwijst. De versterking van de Commissie door middel van een kiezersmandaat wordt na Nice een acuut vraagstuk. Want als de regeringsleiders dit weekeinde vasthouden aan één Commissaris per land, dreigt de Commissie tot een Poolse landdag uit te groeien. Een teveel aan Commissarissen verzwakt de Commissie. Het is verstandiger om het aantal Commissarisposten te begrenzen, en deze vanaf 2010 te laten rouleren over de lidstaten. Aan zo'n besluit kleven echter ook risico's. Grote lidstaten die geen 'eigen' man of vrouw in Brussel hebben, proberen misschien nog sterker dan nu de Commissie buitenspel te zetten. Handjeklap in onderonsjes tussen Parijs, Berlijn en Londen is gevaarlijk. Straks is er niemand meer aanspreekbaar op de Brusselse besluiten. Een Commissievoorzitter die via verkiezingen aan de macht komt, staat sterker tegenover de lidstaten. En hij of zijn kan, anders dan de Raad of een Frans-Duits-Brits directoraat, ook weer weggestemd worden. Dat is de essentie van democratische controle.

Rechtsbescherming

Met de ondertekening van het EU-grondrechtenhandvest, in Nice, zijn de daarin neergelegde rechten allerminst gewaarborgd. Want het handvest is nog niet bindend. Burgers en vreemdelingen kunnen er niet mee naar de rechter stappen. Duitsland en Italië bepleiten terecht dat het handvest zo spoedig mogelijk rechtskracht krijgt. Anders ontaardt de hele grondrechten-exercitie in de zoveelste mislukte Europese PR-oefening.

Bevoegdhedencatalogus

Het is niet altijd duidelijk wat de EU wel of niet mag. Onlangs nog oordeelde het Europees Hof van Justitie dat de Europese instellingen hun bevoegdheden hadden overschreden door tabaksreclame te verbieden. Berlijn en Rome bepleiten daarom een afbakening van de bevoegdheden van de EU. Een verduidelijking van wat op Europees niveau, en wat op lager niveau besloten moet worden kan nuttig zijn. Maar deze discussie over een Kompetenzkatalog zal hopelijk ook duidelijk maken dat het lang niet altijd eenvoudig is bevoegdheden toe te wijzen aan het ene of het andere bestuursniveau. Zelfs op typisch nationale beleidsterreinen als onderwijs is Europees optreden soms nodig. Wie anders dan de EU kan waarborgen dat Nederlandse schooldiploma's ook in het nabije buitenland erkend worden? Een bevoegdhedencatalogus die dat verbiedt zou zijn doel voorbijschieten.

Grondwet

Chirac zal in Nice trachten de onenigheid te begraven in een reeks gecompliceerde verdragsartikelen, protocollen en verklaringen. Daarmee worden de Europese verdragen nog onleesbaarder dan zij al zijn. Het is hoog tijd om constitutionele principes als grondrechten, bevoegdheden en besluitvormingsprocedures, te scheiden van minder belangrijke uitvoeringsbepalingen. Duitsland en Italië bepleiten daarom een 'vereenvoudiging van de verdragen'. Gevoegd bij de bovengenoemde voorstellen resulteert die operatie in een Europese grondwet, maar dat woord is in Nice nog taboe.

De uitvoering van de post-Nice-agenda kan beter niet aan wankelmoedige regeringen worden overgelaten. 'Nice' zou, naar het model van de Conventie die het grondrechtenhandvest schreef, een soort grondwetgevende vergadering moeten instellen. Een club met behalve regeringsvertegenwoordigers ook nationale en Europese parlementariërs. Volksvertegenwoordigers zijn minder dan regeringen gebonden aan moeizame binnenlandse compromissen. Hun deelname zou het ambitieniveau opkrikken. Mogelijk levert dat een Europese grondwet op met zoveel wervingskracht, dat de regeringsleiders er niet meer omheen kunnen.

Joost Lagendijk is lid van het Europees Parlement voor GroenLink