"Federalism is the right goal for Europe. But Europe is not yet ready for federalism." Dit is de belangrijkste conclusie van Larry Siedentop in zijn boek Democracy in Europe. De docent politieke filosofie aan de Universiteit van Oxford is kenner van het werk van de Fransman De Tocqueville en refereert zowel door middel van de titel als inhoudelijk veelvuldig aan diens politiek reisverslag De la démocratie en Amérique.
De Tocqueville werd gegrepen door de discussies over democratie in Amerika. Bijna 170 jaar later wordt de Amerikaan Siedentop vooral geraakt door het gebrek aan debat over de democratie in de Europese Unie. "Where are our Madisons?", vraagt hij zich vertwijfeld af. Siedentop romantiseert het publieke debat bij de totstandkoming van de Amerikaanse constitutie, maar zijn vergelijking is een interessante meetlat voor de hedendaagse discussies over de toekomst van Europa.
Van een breed debat over de Europese staatsinrichting is inderdaad geen sprake. Economisme is hier debat aan, volgens Siedentop. De economistische visie op Europa benadrukt de financieel-economische voordelen van de Europese samenwerking. Deze benadering, waarin de ene markt en de ene munt centraal staan, heeft vulgair-marxistische kenmerken. Haar aanhangers gaan er namelijk vaak vanuit dat economische integratie als vanzelf tot politieke integratie zal leiden. Constitutionele vraagstukken worden zodoende weggedrukt.
Zowel de Philadelphia Convention (1786/1787) als de Top van Nice hadden tot doel de bestaande structuur van samenwerking tussen staten te verbeteren. In beide gevallen werd achter gesloten deuren gedebatteerd, zonder publieke tribune. De vergadering in Philadelphia duurde vier lange maanden, maar het resultaat was duurzaam. Er lag een geheel nieuw alternatief voor de Amerikaanse confederatie. Een federaal alternatief dat gebaseerd was op scheiding der machten en een centrale overheid onder leiding van een gekozen president, omdat "We the people" en niet de staten het fundament van de Verenigde Staten van Amerika waren.
In Nice was weinig te merken van de bezieling en ambitie om Europa democratisch, besluitvaardig en transparant te maken. De visionairen zaten bij de oogarts. Het besef deel uit te maken van een groots gezamenlijk project, toch al niet sterk ontwikkeld bij de huidige generatie Europese leiders, ging geheel verloren in de onderlinge strijd om stemmen en zetels. Wezenlijker kwesties, zoals de vraag of burgers en vreemdelingen met het Europees Grondrechtenhandvest ook daadwerkelijk hun recht kunnen halen, schoven de leiders voor zich uit. In 2004, zo spraken zij af, zal onderhandeld worden, onder Nederlands voorzitterschap, over thema's als de juridische status van het handvest, de taakverdeling tussen de Unie en de lidstaten en de vereenvoudiging van de Europese verdragen. Hoewel sommige regeringsleiders, zoals premier Kok, volhouden dat het slechts om juridisch-technische operaties gaat, lijkt deze deze post-Nice agenda toch de contouren van een Europese grondwet te schetsen.
Of die grondwet ook democratisch zal zijn, is nog maar de vraag. Uitgerekend het thema 'scheiding der machten', zo essentieel voor de Amerikaanse Founding Fathers, hebben de EU-leiders van de agenda geschrapt. Zij vinden het wel zo makkelijk dat ministers in hun Brusselse achterkamertjesberaad besluiten te kunnen nemen zonder last te hebben van parlementariërs of rechters. Als de EU-leiders behalve de agenda ook het debat naar hun hand kunnen zetten, bezegelt de Top van Rotterdam in 2004 de definitieve machtsgreep van nationale regeringen in de Europese Unie. Dan belanden we bij het confederale model dat de Amerikanen in 1786 juist voor onwerkbaar hielden en achter zich lieten.
Dat een Europese grondwet wel eens minder in plaats van meer democratie kan opleveren, vormt een reden te meer om de betrokkenheid van zowel burgers als volksvertegenwoordigers, nationale en Europese, bij het constitutionele proces te vergroten. Een Conventie van Rotterdam dus, maar één die in het openbaar vergadert, met behalve regeringsvertegenwoordigers ook parlementariërs aan de ronde tafel.
Wil het federale model een eerlijke kans krijgen in het debat over de Europese constitutie, dan moeten er eerst enkele misverstanden worden weggewerkt. Siedentop stelt dat het federalisme in een kwade reuk staat, omdat het volgens vaak wordt verward met centralisme. Het zijn niet de minsten die dit inderdaad doen. Toen Joschka Fischer, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, een lans brak voor een Europese federatie, werd hij door PvdA-Europarlementariër Max van den Berg onmiddellijk beschuldigd van centralistische neigingen. Het is daarom nuttig dat Siedentop benadrukt dat het ware federalisme juist onverenigbaar is met een te zwaar centrum. Kenmerkend voor een federalistische staatsinrichting zijn juist een goede scheiding der machten, checks and balances, de definitie en bescherming van fundamentele rechten en consensus over de verdeling van de macht tussen centrum en periferie. Een succesvol federaal model geeft ruimte aan diversiteit. Bovendien heeft het een opvoedkundige waarde, doordat politici rekening moeten houden met de realiteit op de verschillende politieke niveaus die de federatie kent.
Op de institutionele tekentafel van Siedentop zijn taken en bevoegdheden van `Brussel’, de nationale staten en de regio’s duidelijk afgebakend en kan overdracht van bevoegdheden alleen met algemeen instemmen plaatsvinden. Volgens de post-Nice agenda zal de Europese Unie zich in de komende jaren daadwerkelijk met de verdeling van macht tussen centrum en periferie gaan bezighouden. Het valt te hopen dat dat geen al te statische scheiding van bevoegdheden oplevert. Want er is vrijwel geen enkele beleidsterrein dat geheel naar Brussel overgeheveld hoeft te worden, terwijl er omgekeerd maar weinig beleidsterreinen zijn waar zich geen problemen voordoen die de nationale grenzen overstijgen, en dus Europese coördinatie vergen. Zo is cultuurbeleid bij uitstek een zaak die op nationaal niveau of zelfs lager georganiseerd moet worden. Maar juist de bescherming van deze autonomie vergt soms Europese bemoeienis, zoals regels die voorkomen dat commerciële omroepen zich in het nabije buitenland vestigen om de Nederlandse reclameregels te omzeilen.
De keuze voor het geëigende niveau van besluitvorming is vaak politiek van aard. Zo vinden GroenLinks en haar Europese zusterpartijen dat bij de ene markt en de ene munt ook een Europees minimumpakket aan sociale rechten hoort. Anders dreigen de EU-landen verwikkeld te raken in een sociale concurrentieslag, een race naar de bodem van de beschaving. Een liberaal of een Derde-Wegsocialist ziet deze beleidsconcurrentie juist als waarborg voor een slanke staat.
Als de EU met een statische verdeling van bevoegdheden wordt opgezadeld, zullen we nog gaan terugverlangen naar het good old subsidiariteitsbeginsel. Subsidiariteit, respect voor de democratische besluitvorming op lagere niveaus, betekent voor mij dat de Europese Unie zich waar mogelijk tot minimumnormen moet beperken, en zich moet onthouden van het stellen van bovengrenzen. "Discriminatie tegen vrouwen of homoseksuelen zijn geschikte onderwerpen voor Europese normen", stelt Siedentop. Mee eens, maar dan wel minimumregels, geen verbod op nationale wetgeving die positieve discriminatie beoogt. "Maar de inhoud van worst hoeft dat niet te zijn." Een onhoudbare stelling, zeker in het licht van de grensoverschrijdende BSE-paniek, maar Siedentop roert hier wel een belangrijke kwestie aan. Het beeld van Europa als grote gelijkschakelingsmachine hangt nauw samen met het economisme. Het is juist de interne markt die een enorme hoeveelheid Europese uniformerings- en harmoniseringswetgeving met zich meebrengt. Want worsten en ander handelswaar kunnen alleen onbelemmerd circuleren over de landsgrenzen heen als de regels overal gelijk zijn. Als de EU de markt minder centraal zou stellen, zou zij zich vaker tot minimumregels kunnen beperken. Er zou dan meer ruimte zijn voor democratische besluitvorming op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Dan hoeft de EU ook niet langer roet in het eten te gooien van lagere overheden die een koplopersrol willen spelen op bijvoorbeeld milieugebied.
Siedentop bepleit een Europese Senaat die tot taak heeft het minimale karakter van de Europese wetgeving te waarborgen en die door zijn samenstelling de regionale autonomie bevordert. Het lijkt me inderdaad wenselijk om een twee-kamerstelsel te introduceren, maar niet in een driehoeksverhouding. Een Raad van Ministers, een Europees Parlement plus een Europese Senaat is teveel van het goede. Een nog moeizamer en ondoorzichtiger wetgevingsproces zou het gevolg zijn. Een Europese senaat is alleen zinnig als de lidstaten bereid zijn afstand te doen van de wetgevende bevoegdheden die zij uitoefenen in de Raad. Dat zou bovendien Montesquieu geruststellen: de vermenging van wetgevende en uitvoerende bevoegdheden in de Raad, die ook nog eens achter gesloten deuren vergadert, vormt een constitutioneel monstrum.
Niet alleen een Senaat, maar ook het bestaande Europees Hof van Justitie zou volgens Siedentop een belangrijke rol kunnen spelen bij het creëren van een Europese consensus. Een dergelijke gezaghebbende instantie creëert een gevoel van veiligheid en gelijkheid. De geschreven constitutie krijgt zo een "quasi-religieuze" functie, en rechterlijke toetsing wordt de kern van het Europees burgerschap. Siedentop meent tegelijkertijd dat we onze verwachtingen over een actief Europees burgerschap moeten temperen. Hij rept dan ook met geen woord over nieuwe instrumenten voor deelname van burgers aan de besluitvorming, zoals grensoverschrijdende correctieve referenda en volksinitiatieven.
Hoewel Siedentop een Europese grondwet noodzakelijk vindt, en visionairen à la Madison node mist in Europa, meent hij toch dat een vergelijking met de Verenigde Staten van Amerika niet op kan gaan. Het ontbreken van een gemeenschappelijke taal en een Europese publieke opinie, het feit dat de Europese natiestaten eeuwenlang hun soevereiniteit hebben kunnen uitoefenen zal de vorming van een federatie bemoeilijken. Anti-federalisten zullen ook in dit boek hun argumenten vinden. Ik zie vooral de oproep tot een publiek debat. Want niemand kan ontkennen dat op Europees niveau steeds meer macht wordt uitgeoefend. En waar macht is, moeten ook de parlementaire controle op die macht, de inbreng van burgers en maatschappelijke organisaties en de rechtsbescherming fatsoenlijk georganiseerd worden.
Kathalijne Buitenweg is lid van het Europees Parlement voor GroenLinks