Is het 'Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa' - kortweg 'Europese Grondwet' - nu een grondwet of een verdrag?

De Europese Grondwet heeft een stuk of zes kenmerken van een (nationale) grondwet:
- zij vervangt alle bestaande Europese verdragen (behalve Euratom) door één constitutionele tekst;
- zij definieert de Europese Unie als een unie van staten én burgers;
- zij bevat bindende grondrechten;
- zij legt expliciet vast dat de Europees recht voorrang heeft op nationaal recht, en dat dit recht de lidstaten niet alleen verplichtingen oplegt jegens elkaar, maar ook jegens hun ingezetenen (dit was overigens al geldend recht ten gevolge van uitspraken van het Europees Hof van Justitie);
- zij legt vast dat Europese wetten in het openbaar worden gemaakt;
- zij voert de scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht verder door, zij het met de nodige uitzonderingen.

In een aantal opzichten blijft de Europese Grondwet achter bij een (nationale) grondwet, en lijkt zij meer op een klassiek interstatelijk verdrag:
- de EU ontleent haar bevoegdheden niet rechtstreeks aan de burgers, maar krijgt deze overgedragen door de lidstaten;
- daaruit voortvloeiend kunnen de de EU-bevoegdheden slechts worden herzien met instemming van alle lidstaten;
- de regels voor inwerkingtreding van de Grondwet worden niet door de Grondwet zelf bepaald, maar door het bestaande EU-verdrag;
- burgers hebben geen directe stem bij herziening van de Grondwet (behoudens referenda op nationaal niveau);
- de Grondwet bevat naast constitutionele bepalingen over grondrechten, instellingen, doelstellingen, bevoegdheden en besluitvormingsprocedures ook tal van gedetailleerde 'uitvoeringsbepalingen' die de bevoegdheden en procedures van de EU nader invullen.

Je kunt deze 'tekortkomingen' betreuren, maar ze weerspiegelen de mate van europeanisering van de meeste burgers en politici. Slechts een minderheid is bereid om de nationale soevereiniteit volledig over te dragen aan een Europese regering die enkel gecontroleerd wordt door het Europees Parlement. Om de rol van de eigen nationale regering in Brussel te reduceren tot een zetel in een Europese senaat. Om te accepteren dat nationale bevoegdheden, zoals onderwijs of cultuur, aan de EU kunnen worden overgedragen zonder de instemming van hun eigen nationale regering en parlement.

Alleen de ontbrekende stem van burgers bij herziening van de Grondwet miskent de tijdgeest. Maar het aantal politici dat pleit voor Europawijde referenda groeit snel sinds een tiental lidstaten nationale referenda over de Europese Grondwet heeft aangekondigd, met alle risico's van dien.

De tekortkomingen van de Europese Grondwet vinden we tevens in de huidige Europese verdragen. Die vormen bovendien ook een soort 'Europese constitutie', met voorrang boven nationale (grond)wetten. De Grondwet verwerpen helpt dus niet. Te meer daar een verwerping zal worden opgevat als een signaal dat de burgers de ontwikkeling van de EU niet kunnen bijbenen. De meer eurosceptische regeringen zullen hun kans grijpen om het ambitieniveau van de Grondwet terug te schroeven. De Britse regering bijvoorbeeld zou maar al te graag het grondrechtenhoofdstuk schrappen, en het kabinet-Balkenende zou daar evenmin om treuren.

Ergo: om de Grondwet in de toekomst te verbeteren zal zij eerst moeten worden goedgekeurd. Daarmee halen we in ieder geval binnen dat:
- belangrijke wijzigingen van de Grondwet altijd door een Conventie worden voorbereid: dus niet door regeringsvertegenwoordigers in achterkamertjes, zoals decennialang het geval was, maar door een pluriform gezelschap dat in meerderheid uit (euro)parlementariërs bestaat en in het openbaar vergadert;
- het Europees Parlement het initiatief mag nemen tot een Grondwetswijziging;
- kopgroepen van lidstaten het voortouw mogen nemen bij de ontwikkeling van nieuw beleid, zonder veto's, op terreinen waar het met z'n vijfentwintigen niet lukt (denk aan sociale en fiscale minimumregels);
- de regeringen van de lidstaten veto's kunnen afschaffen zonder dat daarvoor een formele Grondwetswijziging nodig is;
- lidstaten het recht krijgen om uit de EU te treden. (Dit laatste vermeld ik voor de verstokte eurosceptici.)

Sommigen schijnen te denken dat de Europese Grondwet, wanneer zij eenmaal is goedgekeurd, in steen gebeiteld zal zijn. Dat is een misverstand. De Grondwet is niet moeilijker te herzien dan de huidige Europese verdragen. Die zijn, niettegenstaande het vereiste van goedkeuring door alle lidstaten, in het afgelopen decennium maar liefst drie keer gewijzigd (in Maastricht, Amsterdam en Nice). De Grondwet maakt toekomstige constitutionele vooruitgang eerder een tikkeltje makkelijker, al is het maar omdat zij liefst vier verschillende wijzigingsprocedures bevat. Ik durf erom te wedden dat, zodra de Grondwet in werking is getreden, vanuit het Europees Parlement het initiatief zal worden genomen om haar aan te passen aan de uitdagingen waar Europa dan voor staat.

Het zijn groene politici geweest, met name Joschka Fischer en Johannes Voggenhuber, die na de teleurstellingen van 'Amsterdam' en 'Nice' de geesten langzaam rijp hebben gemaakt voor een echt constitutioneel proces. Is hun opzet mislukt, omdat de Europese Grondwet in sommige opzichten nog steeds een klassiek verdrag is? Het lijkt me van niet. Dit is het eerste Europese verdrag dat, vanuit groenlinks perspectief, vrijwel alleen maar stappen vooruit bevat. En juist omdat de inzet niets minder was dan een Europese Grondwet, konden zelfs de meest eurosceptische regeringen er niet omheen dat het EU-grondrechtenhandvest bindend zou worden en het Europees Parlement medewetgever.

De pas aangetreden Fischer deed zijn collega-ministers in 1999 het voorzichtige voorstel om de voor EU-burgers geldende grondrechten eens op een rijtje te laten zetten in één overzichtelijk document. Vijf jaar later staat er een hele/halve Europese Grondwet op papier. Best slim gespeeld dus.

Richard Wouters, beleidsmedewerker GroenLinks in de EU

Links: Digitale discussielijst GroenLinks

(Ik heb dankbaar gebruik gemaakt van het artikel "Een 'Grondwet' voor de Europese Unie?" van politicoloog Ben Crum. Het artikel staat in het mei-nummer van Filosofie & Praktijk. Te bestellen voor E 8,50 op tel. 0495-499319.)