Dit voorjaar mogen Nederlanders stemmen over de Europese Grondwet. Bij de totstandkoming daarvan hebben de Europese Groenen een belangrijke rol gespeeld. Wat gebeurde er achter de schermen, wat was de invloed van Joschka Fischer en wat de rol Giscard d’Estaing? Een ontstaansgeschiedenis.

“Ik heb gehoord dat jullie Britten in de Conventie de lakens uitdelen. Daarom ben ik hier.” Joschka Fischer, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken wond er geen doekjes om toen hij in het najaar van 2002 onverwacht als vertegenwoordiger van de Bondsrepubliek plaatsnam in de grondwetgevende vergadering. Peter Hain, Tony Blairs gezant in de Conventie, had geprobeerd Fischers love baby, het twee jaar daarvoor aangenomen Europese Handvest van de Grondrechten, buiten de Grondwet te houden. Voor Blair was de Europese bill of rights niet meer dan een mooie intentieverklaring zonder juridische betekenis. 

De strijd om bindende waarborgen tegen onrechtmatig gedrag van overheden is voor de Groenen in Europa onlosmakelijk verbonden met hun geschiedenis en politieke identiteit. Of het nu om asielbeleid gaat of om een Europees arrestatiebevel, de Europese afspraken hebben grote gevolgen voor de rechten van burgers. Grondrechten zijn een beschermende muur tegen opdringerige overheden. Nationale grondwetten bieden echter geen bescherming tegen Brussel. Toen de teleurstellende opkomst bij de Europese parlementsverkiezingen van 1999 – minder dan de helft van de Europese kiesgerechtigden had gestemd – de regeringen tot een reactie dwong, lag er een kans om aan dit fundamentele gebrek iets te doen. Duitsland was op dat moment voorzitter van de EU en als minister van Buitenlandse Zaken was de Groene Joschka Fischer aan zet. Om het vertrouwen van burgers in de Brusselse overheid te herwinnen wilde Fischer een debat over burgerrechten.

In Juni 1999 maakte Joschka Fischer zijn collega’s in de Raad van ministers duidelijk dat ze afstand moesten doen van hun privilege om naar believen de rechtsbasis van de Unie te veranderen. Fischer stond erop dat er een speciale commissie moest komen. Regeringen, argumenteerde hij, zijn niet de aangewezen instantie als het gaat om grenzen stellen aan hun eigen macht. In Berlijn 1999 kwamen de vijftien lidstaten overeen een ‘lichaam’ in het leven te roepen met vertegenwoordigers van de nationale regeringen en parlementen, leden van het Europees Parlement en de Commissie.

Lachen
Om het woord ‘lichaam’ werd in het Europees Parlement hartelijk gelachen. Maar in de Groenen-fractie werd het besluit van Berlijn als historische kans gezien. Op de eerste vergadering van het ‘lichaam’ in het najaar van 1999 stelde de Oostenrijkse Groene Johannes Voggenhuber voor de vergadering ‘Conventie’ te noemen. In de Europese en Amerikaanse geschiedenis is die term onlosmakelijk verbonden met een grondwetgevend proces, met de Philadelphia Convention van 1787 en de Franse Convention Nationale van 1792. Tevergeefs probeerde voorzitter Roman Herzog de naamsverandering te verhinderen. Zijn argument dat de term ‘Conventie’ in het Frans onbegrijpelijk zou zijn werd weggelachen. Roman Herzog aanvaarde zijn verlies in stijl.

De Groenen vierden hun eerste overwinning. En Roman Herzog bleek ondanks dit begin een belangrijke bondgenoot van de Groenen. Als voormalig president van het Duitse Constitutioneel Hof in Karlsruhe had hij een reputatie als pleitbezorger van de burgerlijke vrijheden opgebouwd. Onder zijn welwillende oog overschreed de Conventie de grenzen van het door de regeringen verleende mandaat. Het resultaat, het Europese Handvest voor de Grondrechten, was een vernieuwende tekst, een bondige opsomming in 54 artikelen van onvervreemdbare burgerrechten, waaronder ook sociale rechten.

Voor Joschka Fischer was het tijd voor de volgende stap. In mei 2000, vijftig jaar nadat Robert Schuman zijn plan voor een Gemeenschap van Kolen en Staal als “eerste stap naar een Europese federatie” had voorgesteld, hield Fischer aan de Humboldt Universiteit in Berlijn zijn toespraak over de ‘finaliteit’ van de Europese integratie. Het moment was met zorg gekozen. Een half jaar later zou op de halfjaarlijkse top van staats- en regeringsleiders in Nice gesproken worden over de noodzakelijke aanpassingen vanwege de uitbreiding met tien nieuwe landen. Op de agenda van Nice stonden drie onderwerpen: de samenstelling van de Commissie, het vetorecht van de lidstaten en de machtsverhoudingen tussen de lidstaten (vast te leggen in een aantal stemmen per land). Het ging hier om de kern van het Europese grondwettelijke dilemma: hoe kan de Europese samenwerking gedemocratiseerd worden zonder het gezag van de lidstaten te ondermijnen?

Joschka Fischers voorstel (op persoonlijke titel en niet als Duitse minister) was eenvoudig: zonder een gezamenlijk beeld van de definitieve vorm van de EU – de discussie over de ‘finaliteit’ – zal het onmogelijk zijn de instellingen op de uitbreiding voor te bereiden.

Slank
In Berlijn nam Fischer afstand van de federale visie op Europa. De EU zou wat hem betreft geen unitaire staat naar Amerikaans voorbeeld worden maar een “slanke federatie” van natiestaten die in een grondwet duidelijke afspraken maken over de verdeling van bevoegdheden. Fischer gebruikte weliswaar het f-woord, zoals de Engelsen de federatie in Europese context noemen, maar plakte er onmiddellijk een gebruiksaanwijzing aan vast. “De culturele en democratische tradities van de lidstaten (zijn) onmisbaar als het erom gaat een Unie van staten en burgers te legitimeren.” De natiestaten zouden op Europees niveau een grotere rol spelen dan de Länder in de Bondsrepubliek.

In het plan van de Duitser kregen de parlementen van de lidstaten én van Europa een belangrijke rol. Fischer had een tweekamerstelsel voor ogen, waarbij het Europees Parlement een ‘Tweede Kamer’ zou vormen en nationale afgevaardigden een ‘Eerste Kamer’. Een nieuwe balans tussen de EU en haar lidstaten, stelde hij, kan alleen door middel van een grondwet worden gevonden. Een Europese constitutie zou voor een “precieze afbakening van de bevoegdheden” moeten zorgen en voor een scheiding der machten tussen de Europese instellingen. De door de eerste Conventie opgeschreven grondrechten zouden de kern moeten zijn van een toekomstige constitutie.

Fischer achtte de tijd rijp de ‘methode Monnet’ over boord te gooien. Vijftig jaar lang had deze methode van de stapsgewijze en discrete overdracht van bevoegdheden aan supranationale instellingen goed gewerkt. Maar voor de invoering van de euro en de oprichting van een Politieke Unie was ‘Monnet’ niet langer bruikbaar. Alleen een grondwetgevende vergadering, een breed samengestelde commissie, zal in staat zijn de problemen van Europa op te lossen, stelde hij. Fischers toespraak eindigde met een nauwelijks verhulde waarschuwing aan Eurosceptische landen. Als er geen overeenstemming te bereiken was over een Europese federatie, zou Duitsland samen met anderen een kopgroep vormen en zich niet langer door anderen laten blokkeren.

Teugels
Een half jaar later werd Fischers voorstel werkelijkheid. De top in Nice van december 2000 dreigde zonder resultaat uit elkaar te gaan. Slechts één van de drie problemen, de stemweging in de Raad, kon worden opgelost. Als uitweg uit de impasse stelden Schröder en Fischer voor “een breder en diepgaand debat over de toekomst van Europa” te initiëren. De regeringsleiders gingen dankbaar akkoord om een blamage te vermijden. De week daarop eiste het Europees Parlement de instelling van een nieuwe Conventie, naar het voorbeeld van Conventie over de grondrechten. Een jaar later, in Laken 2001, formuleerden de regeringen het mandaat van de tweede Conventie over Fischers finaliteit van Europa. Het werken aan wat een grondwet ging heten, kon beginnen.

“Er is een verschil van dag en nacht tussen een Eurotop en een grondwetgevende vergadering. Regeringen strepen veto’s tegen elkaar weg. De uitkomst van deze koehandel wordt door het toeval bepaald. Een door volksvertegenwoordigers gedomineerde Conventie probeert een coherent democratisch systeem te ontwikkelen, wil macht legitimeren en controleren”, zegt de Groene conventionnel Johannes Voggenuber. Voor de tweede keer werd de Oostenrijker voor de Groenen lid van de Conventie. Voggenhuber twijfelde er geen moment aan dat de tweede Conventie veel moeilijker zou worden dan de eerste. Het feit, dat de regeringsleiders in Laken Valéry Giscard d’Estaing tot voorzitter van de grondwetgevende vergadering hadden benoemd, deed vermoeden dat ze van plan waren dit keer de teugels kort te houden.

Knarsetandend
Op 28 februari 2002 ging de Conventie van start met een rel. Voorzitter Giscard schoffeerde de leden door hun applaus als verkiezing per acclamatie te interpreteren. Vele conventionnels waren woedend. Zij hadden verwacht dat Giscard ondanks zijn benoeming door de Europese Raad uit hoffelijkheid tegenover de Conventie een stemming over het voorzitterschap toe zou laten. Giscard had zo al binnen tien minuten de verhoudingen op scherp gezet. Toen hij ook nog vanaf zijn verhoogde plaats verkondigde dat hij niet van plan was stemmingen over tekstvoorstellen toe te laten, hadden ook de liberalen genoeg. Een bitter gevecht over het huishoudelijk reglement brak uit. Nationale parlementsleden en regeringsvertegenwoordigers uit de kandidaat-lidstaten vielen stil. Velen van hen hadden geen Europese ervaring en nauwelijks ondersteuning. De titanenstrijd om het reglement werd tussen Europarlementariërs en Giscards presidium uitgevochten.

De Franse oud-president won inzake het reglement maar moest toegeven op een ander punt: de positie van de kandidaat-lidstaten. Zonder ambtelijke ondersteuning, zonder kantoor en vooral zonder vertaling was het voor de afgevaardigden bijna onmogelijk het debat over de toekomstige inrichting van Europa te beïnvloeden. Knarsetandend gaf Giscard toe aan de druk en regelde vertalers. De Conventie kwam zeer langzaam op gang. Giscard wilde eerst naar de maatschappelijke organisaties luisteren. In Brussel opererende ngo’s werden uitgenodigd hun visie op de instellingen en besluitvormingsprocedures te presenteren. Er werd zelfs een Conventie voor jongeren georganiseerd.

Pas na twee maanden begon het echte werk. Werkgroepen werden opgericht over onderwerpen als de scheiding van bevoegdheden, democratisering en de verantwoordelijkheden van de nationale parlementen. Vrijwel vanaf het begin zochten de nationale en Europese parlementariërs toenadering tot elkaar, vertelt Voggenhuber. Het plan van de regeringen ‘hun’ volksvertegenwoordigers als hulptroepen te gebruiken liep stuk. De ‘wetgevers’ hadden een comfortabele meerderheid van tweederde.

Fischers falen
Giscard volgde vanaf het begin zijn eigen strategie: consensusbuilding binnen de Conventie en tegelijkertijd vele vertrouwelijke onderonsjes met de premiers van de lidstaten. Verdeeldheid binnen de Conventie, zo herhaalde Giscard keer om keer, leidt rechtstreeks tot een nederlaag. Er moest één door de hele Conventie gesteunde tekst komen, anders zouden Blair en Berlusconi naar believen de krenten uit de verschillende versies kunnen pikken. Het voorstel moest een grondwet worden die “een middelbare scholier kan begrijpen”.

Hoezeer Giscard “een man van de regeringen” was, bleek uit zijn verzet tegen de instelling van een werkgroep over het Sociale Europa. Voggenhuber had hiervoor het initiatief genomen. Eurosceptische leden van de Conventie, zoals de Deen Jens-Peter Bonde, zagen niets in nieuwe bevoegdheden voor Brussel en kwamen daarmee aan de kant te staan van de apologeten van de vrije markt. Doorzetten van de ‘socialen’ leverde toch nog winst op, zij het op principieel niveau. In Artikel I-3 van de Grondwet werden volledige werkgelegenheid, sociale vooruitgang en verbetering van de kwaliteit van het milieu toegevoegd aan de uit de bestaande verdragen overgenomen doelstellingen van groei, prijsstabiliteit en concurrentievermogen. Concretere stappen zoals een rechtsbasis voor gemeenschappelijke sociale minimumnormen waren voor Britten en Denen, maar ook voor de Nederlandse regering, onbespreekbaar.

Het gevecht om de machtsverdeling in de Unie bewaarde Giscard tot het laatst. Een van zijn lievelingsplannen, de aanstelling van een vaste voorzitter van de Europese Raad (van regeringsleiders) als een fulltime president van Europa, hadden zestien kleine lidstaten tot openlijk verzet gemobiliseerd. Kleine landen zagen in de president een vleesgeworden coup d'État van de Grote Drie: Frankrijk, Groot-Brittannië en Duitsland. Gijs de Vries, vertegenwoordiger van het kabinet Balkenende vanaf het najaar 2002, speelde een belangrijke rol in de ‘opstand van de 16 dwergen’. De eenheid bleek niet van lange duur. Irak verdeelde de ‘oude maatjes’ België en Nederland, maar ook neutrale en Atlantische landen.

Fischer was ook geen voorstander van een ‘president’, hij wilde liever het huidige systeem van om de zes maanden wisselende voorzitterschap handhaven. Hij bepleitte in plaats daarvan voor een versterking van de positie van de Commissievoorzitter door die door het Europees Parlement te laten kiezen. Joschka Fischer had aan de vooravond van de oorlog in Irak echter nauwelijks de kans om aan vergaderingen van de Conventie deel te nemen. Hij verscheen op 15 januari om een door Chirac en Schröder buiten de Conventie om opgesteld Duits-Frans compromisvoorstel – een vaste voorzitter van de Europese Raad maar ook een opgewaardeerde, door het Europees Parlement gekozen voorzitter van de Commissie – kort en chagrijnig toe te lichten. Beleefd wachtte hij de interventie van de volgende spreker af voordat hij de vergadering verliet. Tot op het laatste moment had Fischer het Duits-Franse papier proberen te stoppen, verteld Peter Norman in zijn boek The Accidental Constitution (2003) over de Conventie. Op weg naar buiten zou hij Elmar Brok, de leider van de Duitse christen-democraten, excuses voor zijn falen hebben aangeboden.

Opstand
Een roulerende voorzitter heeft één groot nadeel. De premiers bepalen wat er tijdens hun regentschap gebeurt. De Nederlandse tour in het najaar van 2004 is hiervan een goed voorbeeld. Enkele weken nadat de regeringsleiders in Rome hun handtekening onder het grondwettelijk verdrag hadden gezet, kwam Balkenende met zijn conferentie over de normen en waarden van Europa. Met nauwelijks verhulde woede las Giscard aan het publiek de eerste bladzijden van de Grondwet voor. Daar staan, zo was zijn boodschap, de Europese waarden zoals rechtstaat, democratie, duurzaamheid en de verdediging van het volkerenrecht immers netjes op een rij. Liever een voor tweeënhalf jaar gekozen elder statesman aan het stuur van Europa dan al die premiers met hun stokpaardjes en obsessies, dacht een meerderheid in de Conventie. De vaste voorzitter was een feit, maar zijn macht was in de loop van de onderhandelingen aanzienlijk kleiner geworden. De president vertegenwoordigt de Unie naar buiten toe, maar zijn kerntaak is naar binnen gericht: hij moet voor continuïteit en samenhang zorgen en voor meer eensgezindheid. De president als opperste Europese regelneef.

Tien dagen voor het officiële einde van de Conventie – een ontwerptekst zou op de Europese Raad van Thessaloniki in juli 2003 worden overhandigd – kreeg Giscard voor de derde en laatste keer te maken met een door de Groenen aangevoerde opstand. Gezamenlijk presenteerden nationale en Europese parlementariërs een pakket van eisen dat de machtsverhoudingen binnen de Unie ingrijpend moest veranderen: geen wetgeving zonder medebeslissing door het Europees Parlement, openbare zittingen van de Raad en volledige controle van Europees beleid (grondwettelijke toetsing) door het Europees Hof van Justitie. 

Katholiek
Giscard was in tijdnood. Als hij in juli zoals afgesproken zijn ontwerptekst wilde overhandigen dan moest hij de opstandelingen wel tegemoet komen. Al in een eerder stadium van de Conventie werd duidelijk dat de conventionnels veel waarde hechtten aan openbaarheid van besluitvorming. Het functioneren van de Raad van ministers moest op de schop: geen wetgeving meer achter gesloten deuren. De Conventie wilde bovendien een speciale ‘wetgevende Raad’ om de Brusselse besluitvorming inzichtelijker te maken. De wetgevende Raad is in feite niets anders dan een Senaat of Eerste Kamer, die besluiten van de Tweede – het Europees Parlement – goed moet keuren. 

Voor vele regeringen, maar ook voor Giscard was dit een brug te ver. Maar de opstand van de volksvertegenwoordigers was een succes op alle andere fronten: het Europees Parlement kreeg zeggenschap over meer dan 90 procent van de Europese wetgeving, de Raad van ministers moet zijn deuren openen als wetgeving op de agenda staat en het Europees Hof houdt toezicht over de naleving van afspraken.
Het grootste wapenfeit van de Groenen in de Conventie was de succesvolle aanslag op Euratom. Dit verdrag uit de jaren vijftig met zijn geloof in kernenergie als motor van de vooruitgang werd buiten de Grondwet geplaatst. Lidstaten krijgen daarmee de mogelijkheid uit Euratom te stappen zonder hun lidmaatschap van de Unie op het spel te zetten.

De Grondwet van Europa is – hoe zou het ook anders kunnen zijn – één groot compromis. Een compromis tussen Eurosceptische landen (zoals het Verenigd Koninkrijk) en federaal denkende landen (zoals Italië en Spanje), tussen het katholieke zuiden en het protestantse noorden, tussen oude en nieuwe lidstaten, en tussen zeer verschillende politieke culturen. De Grondwet is een afspiegeling van de politieke krachtsverhoudingen in Europa.

Scholier
Vergeleken met de wirwar van de oude verdragen is de Grondwet een inzichtelijke tekst. Giscards middelbare scholier zal – zij het met moeite – de eerste twee delen van de Grondwet kunnen lezen. In het eerste deel staan de constitutionele beginselen, de waarden en doelstellingen van de Unie, de burgerschapsrechten en bevoegdheden, instellingen en procedures. Het tweede deel is het eerder opgestelde Handvest van Grondrechten. Maar hij of zij moet wel iets afweten van de EU. Daarin ligt ook het probleem van het referendum over de Grondwet. Burgers zijn niet meer gewend de taal van de publieke zaak te spreken en om over staatsinrichting te discussiëren, zoals de Britse politicoloog Larry Siedentop in zijn boek Democracy in Europe (2000) stelt.

“De geschiedenis van de Conventie is er een van pijnlijke nederlagen maar is ook een stille revolutie”, zegt Voggenhuber als hij terugblikt. Volgens hem betekent de Grondwet een doorbraak voor de parlementen: het Europees Parlement wordt bijna volledige medewetgever en de nationale parlementen krijgen het recht Europese wetgeving te blokkeren. Wetgeving achter gesloten deuren wordt verboden. De Grondwet maakt Europa voor het eerst gevoelig voor de politieke wil van de meerderheid. De meest omstreden besluiten van de Unie – het door en door neo-liberale Stabiliteitspact bijvoorbeeld – werden zonder publiek debat, zonder parlementaire toestemming en waarschijnlijk ook tegen de zin van een meerderheid van de Europeanen genomen. “Met de Grondwet wordt het mogelijk een ander, socialer beleid af te dwingen, als er een meerderheid voor is”, zegt Voggenhuber. “In die zin is de Grondwet een wapen om het neo-liberalisme in Europa terug te draaien.”

Barbara Hoheneder is journalist en oud-medewerker van de Groenen in het Europese Parlement

Conventie
Speciale vergadering met afgevaardigden van regeringen (25), Europees Parlement (16), parlementen van de lidstaten (30) en Europese Commissie (2). In 1999 voor het eerst bijeen om Grondrechtenhandvest op te stellen; de tweede keer in 2002 voor een Grondwet.

Europese Raad
De 25 regeringsleiders van de lidstaten en de voorzitter van de Europese Commissie. Komt minimaal twee keer per jaar bijeen (Eurotop). De machtigste instelling van de Europese Unie.

Raad van Ministers
Bijeenkomst van de vakministers. Neemt belangrijke besluiten en heeft wetgevende bevoegdheid. Vergaderingen zijn besloten; Grondwet eist openbaarheid bij wetgeving.

Europees Parlement (EP)
De volksvertegenwoordiging van de Unie, direct gekozen voor een periode van vijf jaar. Heeft 732 leden, waarvan 27 Nederlandse. Zetelt in Straatsburg en Brussel.

Europese Commissie
Het dagelijks bestuur van de Unie. Maakt wetsvoorstellen, voert beleid uit en houdt toezicht op de naleving van afspraken. Huidig voorzitter is de Portugees José Manuel Barroso. Nu zijn er 25 commissarissen (waaronder Neelie Kroes); met Grondwet zal de Commissie kleiner worden.

Handvest van Grondrechten
Beschermt burgers tegen Europees wanbestuur en schending van hun grondrechten. Tussen 1999-2000 opgesteld door een Conventie. Nu opgenomen in de Grondwet.