Na het Grondwet-debacle is Europa in grote verwarring. Groenen en liberale europarlementariërs stellen voor om eerst een paar hele concrete kwesties aan te pakken: de grenzen van Europa, de doelstelling van Europa, de toekomst van het Europese sociale model.

Ook al merk je er niets van, de Europese Unie bevindt zich midden in een nadenkproces over haar grondwettelijke toekomst. Hoe moet het verder met de EU? “Luisteren, de zorgen van de burger serieus nemen, ze niet voor voldongen feiten stellen”, Europese regeringsleiders praten tegenwoordig als welzijnswerkers. In werkelijkheid is de Brusselse reflectieperiode amper meer dan een wanhopige poging de diepe Europese crisis te camoufleren en de schijn van business as usual hoog te houden.

Crisissen heeft Europa wel vaker meegemaakt, maar dit keer ligt het probleem dieper. In het verleden was het meestal een enkel land of een enkele regering die Europa in moeilijkheden bracht. Toen het Deense volk in 1992 tegen het Verdrag van Maastricht stemde, wist Europa zich daar wel raad mee. Denemarken hield zijn eigen munt en daarmee was het verdrag over de Politieke Unie gered. Met dezelfde methode werd het Ierse ‘nee’ tegen het Verdrag van Nice in 2001 afgekocht.

Het onverbiddelijke ‘nee’ van de Franse en Nederlandse burger is echter van geheel andere orde. Vergeleken met eerdere afwijzingen van nieuwe verdragen lijkt het veel moeilijker de uitspraak van de burger te interpreteren. De argumenten van Le Pen en Wilders ter rechterzijde hadden weinig gemeen met de kritiek van linkse organisaties zoals Attac of ‘Grondwet Nee’. Bovendien was de Grondwet tot nu toe de meest omvattende poging de beroemde kloof tussen Europa en haar burgers te overbruggen en zeggenschap en inspraak van burgers en parlementen te vergroten.

Niemand in Europa weet hoe het nu verder moet. Er is verdeeldheid alom en angst voor een lange periode van besluiteloosheid. De mogelijkheid dat de regeringen bij gebrek aan daadkracht en uit eigenbelang het project Grondwet voorgoed laten rusten lijkt reëel.

Te weinig, te laat

De Schotse politicologe Jo Shaw denkt dat de grondwetgevende Conventie van begin af aan kansloos was. “De Grondwet helpt ‘hen’ de dingen beter te regelen, alleen ‘wij’ [de Franse en Nederlandse burgers] wilden helemaal niet dat ‘zij’ [de regeringen en de Europese instellingen] dingen Europees gingen regelen.” Shaw sprak op een symposium van de Constitutionele Commissie van het Europees Parlement, dat afgelopen najaar plaats vond in Brussel onder de titel De toekomst van het constitutioneel proces van de Europese Unie.  Parlementariërs en wetenschappers discussieerden over de vraag hoe om te gaan met de afwijzing van de Grondwet in Frankrijk en Nederland.

Jo Shaw argumenteerde dat het tempo en de omvang van de Europese integratie voor de burgers in deze twee landen te hoog was. Anderen, waaronder het enige groene lid van de Conventie, de Oostenrijker Johannes Voggenhuber, betoogden dat de afwijzing ook te maken heeft met de kwaliteit van de Grondwet zelf. De constitutionele hervormingen waren in zijn ogen “te weinig, te laat”. Ook zijn liberale collega Duff gaf toe dat “wij illusies hadden over de kwaliteit van de bereikte consensus”. Echter: “Wij hebben ons te veel laten leiden door de vraag of we de handtekeningen van Blair, Balkenende en Chirac onder onze tekst zouden kunnen krijgen.”

Europa als instrument van de globalisering was vooral in Frankrijk een van de belangrijkste motieven om tegen de Grondwet te stemmen, stelde Renaud Dehousse, die Jacques Delors’ denktank in Parijs adviseert. “In de ogen van de tegenstanders versnelt Europa de negatieve gevolgen van de globalisering. Europa maakt mensen bang.” Daarom hebben mensen met rechtse én linkse overtuigingen tegen een “sterk Europa” gestemd. Het neoliberale Europa met zijn gedereguleerde markt zonder politieke bijsturing is ook voor de Oostenrijkse politieke wetenschapper Sonja Puntscher-Riekmann een van de belangrijkste tekortkomingen van de Grondwet. “De Grondwet geeft onvoldoende antwoord op de zorgen van burgers over de toekomst van de verzorgingsstaat. Een nieuw verdrag moet instrumenten bevatten zoals sociale minimumstandaarden om de sociale cohesie in Europa te vergroten.” Puntscher-Riekmann waarschuwde voor overdreven pessimisme: “Alle grondwetgevende processen uit de geschiedenis verliepen moeilijk. De Verenigde Staten hadden een verschrikkelijke burgeroorlog nodig om tot eenheid te komen. Sommige deelstaten hebben de amendementen van de Amerikaanse Grondwet, waarmee de burgerrechten worden gegarandeerd, pas aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog geratificeerd.” Volgens haar is het elitaire karakter inherent aan het grondwetgevend proces. De meeste Europese grondwetten zijn het resultaat van onderhandelingen tussen politieke leiders. Het probleem was juist dat de regeringen van Frankrijk en Nederland “niet met hart en ziel” voor de Grondwet hebben gestreden.

Niemand van de door het Europese Parlement uitgenodigde wetenschappers zag er heil in de afgewezen Grondwet door middel van cosmetische ingrepen te redden. “Het zou een grote vergissing zijn als de Europese leiders hun electoraat negeerden en hoopten dat ze het bij nieuwe referenda wel zouden kunnen redden”, waarschuwde Kalypso Nicolaidis van de Universiteit Oxford.

Parmantig

Over de vraag hoe het nu verder moet met de Europese Unie zijn de lidstaten tot op het bot verdeeld. Grofweg kun je drie groepen onderscheiden: De club van de 14 landen die de Grondwet hebben aangenomen (zie kader), Nederland en Frankrijk waar de tekst door een meerderheid van de bevolking is verworpen, en de negen landen die de goedkeuringsprocedure hebben uitgesteld, in Groot-Brittannië, Polen en Denemarken met een duidelijke hoorbare zucht van opluchting.

Onder aanvoering van de Duitse kanselier Angela Merkel wil de groep van 14 aan de tekst van de Grondwet vasthouden. Duitsland pleit ervoor de tekst aan te vullen met een sociaal protocol. Deze verklaring over het sociale model van Europa moet in Merkels ogen de kritiek op het neoliberale karakter neutraliseren, maar harde afspraken over bijvoorbeeld sociale minimumnormen stelt ook zij niet voor. Bindende gemeenschappelijke afspraken hierover zullen op basis van de huidige machtsverhoudingen in de Europese Raad geen meerderheid kunnen behalen.

Voor opschudding zorgde begin dit jaar Merkels Oostenrijkse ambtsgenoot Wolfgang Schüssel. Parmantig verklaarde hij aan het begin van zijn voorzitterschap dat “de Grondwet niet dood is, hij is alleen nog niet geratificeerd”. De ambitie van het Oostenrijks Voorzitterschap de Grondwet van een “dikke laag sneeuw te bevrijden” en “voor een klimaatverandering te zorgen” werd in Den Haag met verbazing gadegeslagen. Minister Bot waarschuwde in de Oostenrijkse pers in duidelijke bewoordingen voor te grote haast. “Het ‘Nee’ van de Franse en Nederlandse burgers dient gerespecteerd te worden.”

Achterdeur

De Franse president Jacques Chirac lijkt zich weinig aan te trekken van het referendum in Frankrijk. Hij stelt voor de krenten uit de constitutionele pap halen. Om een nieuwe fase van bestuurlijke verlamming te voorkomen, moet de Raad per unaniem besluit delen van de Grondwet invoeren, zoals de bepalingen over het buitenlands en defensiebeleid. Voor een deel is dat mogelijk op basis van het Verdrag van Nice waar zogenoemde ‘passerelle-clausules’ invoering van meerderheidsbesluitvorming mogelijk maken.

Als hierover geen overeenstemming tussen de 25 lidstaten wordt bereikt, dan moeten, als het aan Chirac en de Belgische premier Guy Verhofstadt ligt, de twaalf eurolanden maar het voortouw nemen en delen van de Grondwet invoeren. Een grote kans van slagen heeft Chiracs strategie niet. Duitsland is fel tegen de vorming van een kopgroep en ook euroland Nederland ziet geen heil in Frankrijks voorstel van een constitutionele avantgarde.

Wat het kabinet Balkenende voor ogen staat ten aanzien van de Europese toekomst is onduidelijk. Minister Bot wil eerst een reeks peilingen van focusgroepen afwachten. Deze rondvraag moet duidelijkheid verschaffen over wat de Nederlandse burger eigenlijk zo tegenstaat. Georganiseerde openbare debatten staan niet op de agenda. Alsnog houdt het kabinet Balkenende als enige Europese regering vast aan het Verdrag van Nice, dat “zo slecht niet is”.

Uitweg

Niet alleen de lidstaten ook de Brusselse instellingen zijn verdeeld als het om het lot van de Grondwet gaat. De Europese Commissie wil het splijtende vraagstuk liefst tot na de Europese verkiezingen in 2009 uitstellen, in de hoop dat na de verkiezingen van 2007 in Nederland en Frankrijk de politieke krachtsverhoudingen zijn veranderd. Zeer tot woede van de Europese parlementariërs lijkt Margot Wallströms ‘plan D’ van discussie en deliberatie eerder op een ‘plan A’ van afstel.

Verdeeldheid heerst ook in het Parlement zelf. Groenen en Liberalen pleiten voor een nieuwe Conventie en een nieuwe tekst, die in een Europees referendum aan de burger voorgelegd moet worden. In een eind januari aangenomen ‘routekaart’ voor een uitweg uit de constitutionele impasse laten de parlementsleden echter alle opties open: doorgaan met ratificeren, amenderen en een geheel nieuw voorstel. Het Europese referendum kreeg geen meerderheid. Vooral de twee grootste fracties, de sociaal-democraten en de christen-democraten, durfden een nieuwe machtsstrijd met de Europese Raad van staats- en regeringsleiders over een nieuwe Conventie niet aan.

Maar het rapport van de Oostenrijkse Groene Johannes Voggenhuber en de Britse liberaal Andrew Duff levert wel een concrete strategie voor de komende maanden op. De twee oude rotten willen dat het Europees Parlement samen met de nationale parlementen een reeks interparlementaire conferenties organiseert die moeten helpen zicht op de te hervormen delen van de Grondwet te krijgen. In plaats van wollige discussies zoals het door Oostenrijk eind januari georganiseerde palaver The Sound of Europe (een conferentie over een Europese identiteit), willen Voggenhuber en Duff dat concrete vraagstukken worden aangepakt: de grenzen van Europa, de doelstelling van Europa, de toekomst van het Europese sociale model in een geglobaliseerde wereld, de financiën van de Unie en haar rol in de wereld. Leuke bijkomstigheid van het voorstel: de parlementen houden het initiatief en kunnen onderling een nieuwe Conventie afspreken. De Europese Raad wordt buitenspel gezet.

Maar om beter zicht te krijgen op de mening van de burger moeten de lidstaten wel debatten met hun burgers organiseren, eist het Europese Parlement. Maar juist daarvoor is in Nederland weinig animo. Voggenhuber en Duff reageerden laconiek op het gebrek aan steun voor een nieuwe Conventie: “Een herziening van de Grondwet is onvermijdelijk, daar maken wij ons geen zorgen over”, zei Voggenhuber na afloop van de stemming over ‘de routekaart’ eind januari.

Medestanders voor een verbetering van de grondwettelijke tekst moeten de europarlementariërs in de nationale parlementen zoeken. GroenLinks is de eerste partij in de Tweede Kamer die pleit voor een nieuwe, direct door de Europese burgers gekozen Conventie. Een van de voordelen van dit plan, zo wordt gezegd, is dat er in het kader van deze verkiezingen automatisch een discussie opgang komt over de inrichting van Europa en een helder beeld kan ontstaan over de verschillende meningen. Ook de tegenstanders van de Grondwet moeten, anders dan bij het debat over het referendum, met concrete voorstellen komen. Waarschuwen voor een Europese superstaat zal dan niet meer voldoen. Directe verkiezingen verhogen bovendien de legitimiteit van de Conventie waardoor het voor de regeringen veel moeilijker wordt achteraf aan de ontwerptekst te sleutelen.

Buitenspel

Ook Willem Bos, voorzitter van het comité ‘Grondwet Nee’, vindt dat er een nieuwe Conventie moet komen. De leden van deze nieuwe grondwetgevende vergadering moeten niet alleen direct worden gekozen, zij moeten ook “een duidelijk mandaat meekrijgen”, meent Bos. Hij kan zich voorstellen dat deze vergadering geen overeenstemming kan bereiken over één tekst maar meerdere varianten zal uitwerken. Als het aan Bos ligt worden alle door de Conventie uitgewerkte voorstellen aan de Europese burger voorgelegd. Een meerderheid van de Europeanen beslist, vindt Bos. En als er een meerderheid in Europa is voor een voorstel dat in Nederland geen meerderheid krijgt? “Dan moet er in Nederland een referendum komen over wel of niet lid blijven van de Unie”, zegt Bos. (klik hier voor naschrift Willem Bos)

Tot nu toe lijkt er ook onder nationale parlementen weinig animo voor een nieuwe Conventie. De ratificatie door het Vlaamse parlement op 8 februari en de op handen zijnde goedkeuring door het parlement van Estland versterkt het kamp van staten die aan de Grondwet in haar huidige vorm vast willen houden. Verrassend genoeg zijn de Europese burgers heel helder in hun opvatting over de toekomstige inrichting van de EU. Bijna de helft van de ondervraagden in de 25 lidstaten (49 procent) is voor nieuwe onderhandelingen, zo wijst de Eurobarometer uit (nr. 54). 22 procent vindt dat men moet doorgaan met ratificeren, 13 procent vindt dat de Grondwet moet worden opgegeven.

De grote steun van de Europeanen, inclusief de Fransen en Nederlanders, voor een Grondwet is opvallend. In Nederland is 62 procent voor een Europese Grondwet, dat is negen procent meer dan in het voorjaar van 2005. Een meerderheid in beide landen is bovendien van mening dat er nieuwe onderhandelingen moeten komen. In Nederland deelt 64 procent deze mening, in Frankrijk 65 procent. Opvallend is ook hoe groot de steun voor een aantal Europese beleidsterreinen is: 77 procent van de Europeanen steunen het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie. In Nederland is dat 82 procent. Anders ligt de zaak echter met de voorgenomen uitbreidingen van de Unie. De steun voor verdere uitbreidingen neemt gestaag af in vergelijking met het voorjaar van 2005. 55 Procent van alle Europeanen is tegen de toetreding van Turkije.

In juni moet de Europese Raad een besluit nemen over de toekomst van de gehavende Grondwet. Daarmee zijn we terug bij af: net zoals vóór de installatie van de Conventie ligt het lot van de EU in handen van de regeringsleiders. Parlementen, burgers en NGO’s staan buitenspel.

Naschrift Willem Bos (Comité Grondwet Nee)

In het artikel over Europa van Barbara Hoheneder wordt ik geciteerd over een nieuwe Europese Conventie. Dat citaat is correct maar door de plaats waar het staat lijkt het alsof de Conventie die wij als Comité Grondwet Nee bepleiten het zelfde is als het GroenLinks-voorstel. Helaas is dat niet het geval.

Wat wij bepleiten is een nieuwe Conventie bestaande uit direct gekozen vertegenwoordigers van de Europese bevolking. In de door het GroenLinks-congres in februari aangenomen motie staat: 'Deze Conventie moet rechtstreeks gekozen vertegenwoordigers van de burgers van de lidstaten omvatten.' Daarmee wordt bedoeld dat de leden van de Conventie die geacht worden de bevolking te vertegenwoordigen direct door de bevolking moeten worden gekozen. Dus  niet zoals bij de vorige Conventie door het parlement uit haar midden worden aangewezen. Maar dat vormt in de GroenLinks-visie maar een deel van de Conventie. Daarnaast moet die ook bestaan uit vertegenwoordigingen van de nationale regeringen. In de praktijk zou dat betekenen dat de bevolking de helft of tweederde van de Conventie rechtstreeks kiest en de andere leden door de regeringen worden benoemd. Dat is een tweeslachtige en niet erg democratische constructie.

Naar onze mening zal alleen een - volledig - door de bevolking gekozen Conventie het gezag hebben dat nodig is om een ander Europa van de grond te krijgen.