Britta Böhler: “In het kader van de werkverdeling heb ik het onderwerp "de Europese dimensie" voor mijn rekening mogen nemen. De insteek van de regeringsnota van oktober vorig jaar is het thema "vertrouwen": vertrouwen van burgers en bedrijven in wetgeving en vertrouwen van de overheid in burgers en bedrijven. Een gebrek aan vertrouwen, zo schrijft de minister in de nota, leidt tot gedetailleerde wet- en regelgeving die ten koste gaat van de samenhang in overheidsoptreden. Dat is nu waarschijnlijk net de visie van veel burgers op Europa: veel te veel regels en regeltjes, allemaal te onoverzichtelijk en dus weinig vertrouwen in Europa en, als de minister gelijk heeft, klaarblijkelijk ook weinig vertrouwen van Europa in de burgers. Je zou kunnen zeggen dat het vertrouwen in Europa, in nut en noodzaak van Europese regelgeving, omgekeerd evenredig is aan het belang van deze wet- en regelgeving. De voortschrijdende harmonisatie en samenwerking vergen dat er regels en wetten worden gemaakt die deze harmonisatie en samenwerking regelen. Daarbij hoort bijvoorbeeld ook wetgeving die specifiek gericht is op het versterken van de samenwerking van Europese landen op bepaalde terreinen, bijvoorbeeld door het uitwisselen van gegevens.”
De wetgeving op Europees niveau loopt conform de drie bekende pijler. De eerste pijler, de interne markt, de gezondheidszorg, sociaal beleid, asiel en migratie, maakt vooral gebruik van verordeningen en richtlijnen. De tweede pijler, het gemeenschappelijke veiligheids- en buitenlands beleid, gebruikt voornamelijk de zogenaamde gemeenschappelijke standpunten. De derde pijler, in het verband van deze commissie en deze minister niet onbelangrijk, Justitie en Binnenlandse Zaken, gebruikt naast verordeningen en richtlijnen vooral ook de bekende kaderbesluiten. Dus verordeningen, richtlijnen, raadsbesluiten en kaderbesluiten, maar ook verdragen die in Europees verband worden gesloten en de gemeenschappelijke standpunten zijn de instrumenten van wet- en regelgeving. Deels zijn ze rechtstreeks in werking in nationale wetgeving en deels is er de noodzaak tot implementatie of omzetting in nationale wetten.
Als je in de zoekmachine EUR-Lex - ik neem aan dat de minister weet wat het is; misschien maakt hij er zelfs gebruik van - intoetst "alle wetgeving 2008", krijg je 2969 hits. Het merendeel hiervan zijn verordeningen, namelijk 1424. Er zijn 131 richtlijnen en de rest zijn besluiten. Uiteraard zijn deze 1424 verordeningen niet allemaal nieuw. Het zijn vaak ook aanpassingen en wijzigingen, kleinere tekstuele wijzigingen, maar toch. Het belang van Europese wet- en regelgeving neemt toe en zal in de toekomst alleen maar verder toenemen. Wij mogen niet vergeten dat er ook nog het belang is van de Europese jurisprudentie: het Hof in Straatsburg - dat onderwerp hoort niet helemaal in het huidige debat thuis, maar ik wil het toch even genoemd hebben - en zeker in het kader van het debat vandaag de uitspraken van het Hof van Justitie in Luxemburg.
Al deze wet- en regelgeving op Europees niveau verdient aandacht in het kader van de kwaliteitsbewaking. Deze dient naar het oordeel van mijn fractie in ieder geval op drie niveaus plaats te vinden. Het eerste niveau is dat de Nederlandse wetgeving in overeenstemming moet zijn of moet worden gebracht met Europese wet- en regelgeving en ook met Europese jurisprudentie. Het tweede niveau van kwaliteitsbewaking is de totstandkoming van wetgeving op Europees niveau. Het derde niveau is de implementatie of de omzetting van Europese wetgeving in nationaal recht. De basis van dit alles - dat is uiteraard een open deur - is dat kennis van en inzicht in de Europese regelgeving, zowel materieel als procedureel, vereist is. Maar de Raad van State en ook de commissie-Hoekstra lijken zich af te vragen of deze kennis wel in voldoende mate aanwezig is. Ik wil in dit verband een klein voorbeeld noemen uit de rechtspraktijk, waarbij ik hoop dat dit niet van toepassing zal zijn op de houding van wetgevingsjuristen of andere beleidsmakers op de verschillende departementen. Ik heb nog niet zo lang geleden in een rechtszaak in mijn betoog het Weens Koopverdrag aangehaald. De rechter, de voorzitter van een Amsterdams gerecht, zei tegen mij: wij zijn hier niet in Wenen, wij zijn in Amsterdam. Ik wil maar even aangeven hoe sommige rechters aankijken tegen het belang van internationaal recht.
Daarnaast vindt mijn fractie het van groot belang dat wij ook op nationaal niveau een visie ontwikkelen op de toekomst van de Europese rechtsruimte. Ik doel hiermee onder andere op de vraag of het enkel en alleen gaat om harmonisatie dan wel of er ook sprake is van de ontwikkeling van eigenstandige Europese wetgeving.
Een andere vraag die voor mijn fractie van groot belang is, is die naar de definitie van harmonisatie. Hoe wordt dat eigenlijk gezien? Wat is het oriëntatiepunt van harmonisatie? Is dat de kleinste gemene deler of is dat juist het land dat al het verst is qua ontwikkeling op dit punt?
Daarnaast rijst de vraag over de definitie van kwaliteit in Europees verband wat betreft Europese regelgeving. De Raad van State is naar ons oordeel terecht van mening dat de definitie van wetgevingskwaliteit verschilt als je kijkt naar de Nederlandse en de Europese context. De definitie is dus niet identiek, stelt de Raad van State. Deelt de regering deze conclusie?
Ten slotte kan men zich bij het onderwerp wetgevingskwaliteit op Europees niveau afvragen of de speerpunten zoals geformuleerd in de regeringsnota, bijvoorbeeld terughoudendheid met betrekking tot nieuwe wetgeving, overeind kunnen blijven in Europees verband dan wel of deze speerpunten zonder meer overeind kunnen blijven. Met andere woorden: bestaat er consensus over dit soort uitgangspunten in de lidstaten van de Europese Unie?
Op dit moment is de regering bezig met een "verkenning" van de verhouding tussen Europese en nationale regelgeving. Dit onderzoek zal in deze kabinetsperiode worden afgerond. Worden de zojuist door mij genoemde vier punten in dit onderzoek betrokken?
Ik noemde aan het begin drie niveaus van kwaliteitsbewaking. Het eerste was dat de Nederlandse wetgeving in overeenstemming behoort te zijn met Europese wet- en regelgeving. Ik wil nog een aantal korte opmerkingen hierover maken. Het spreekt vanzelf dat de bewaking van de Nederlandse wetten om ervoor te zorgen dat ze niet in strijd zijn met gemeenschapsrecht, een voordurend proces betreft. Niet alleen nieuwe verordeningen, maar ook gemeenschappelijke standpunten, aanpassingen van verordeningen en jurisprudentie van het Hof van Justitie moeten worden bekeken om na te gaan of aanpassing in nationaal recht vereist is. Hiervoor zijn nodig scholing en kennis. Ik ben benieuwd naar de wijze van scholing van met name wetgevingsjuristen met het oog op kennis van het Europese wet- en regelgevingsproces. Ook de stages en de detacheringen die, als men de commissie-Hoekstra mag geloven, nog niet zo zijn zoals ze behoren te zijn, maken onderdeel uit van scholing die nodig is.
Dan het tweede niveau, de totstandkoming van Europese wet- en regelgeving. Europese wetgeving begint meestal aan de onderhandelingstafel. Er wordt een discussiedocument, een groenboek opgesteld waarin de problemen worden geïdentificeerd en mogelijke oplossingen worden aangedragen. Er is in ieder geval eensgezindheid onder de commissie en de minister over het grote belang dat wetgevingsjuristen in een vroeg stadium van de totstandkoming van Europese wet- en regelgeving worden betrokken, dus al vanaf het begin van onderhandelingen over mogelijk tot stand te brengen nieuwe wetgeving. Reeds in het stadium van het ontstaan van het groenboek en daarna het witboek moeten wetgevingsjuristen betrokken zijn. Daar is iedereen het over eens. Echter, de commissie-Hoekstra constateert een groot verschil tussen theorie en praktijk in dit verband. Met andere woorden: in theorie wordt dit belang onderkend, maar in de praktijk is het nog niet standaard dat wetgevingsjuristen worden betrokken bij onderhandelingen over nieuwe wetgeving. Wat is daarvan de oorzaak volgens de minister? Als je de commissie mag geloven is het meer dan alleen een capaciteitsprobleem, dat overigens zeker ook een rol speelt. De commissie zegt: "In de ogen van de commissie is de achterliggende oorzaak van zowel het soms miskennen van belangrijke effecten als het relatief lage niveau van ambtelijke vertegenwoordiging dat het belang van een vroegtijdige beoordeling van commissievoorstellen nog steeds niet algemeen wordt ingezien." Ik hoor graag de reactie van de minister hierop.
Vervolgens komt er in het traject van de totstandkoming van de Europese wet- en regelgeving een nieuw Commissievoorstel. Iedereen is het er ook over eens dat het opstellen van het BNC-fiche een goed moment is voor inbreng van juridische expertise. Dan rijst de vraag waarom thans helaas de juridische kant van de beoordeling nogal onderbelicht blijft bij het opstellen van de BNC-fiches. De aanbeveling van de commissie-Hoekstra is derhalve dat de beoordeling van de juridische kwaliteit en de impact van de beoogde regelgeving op de nationale rechtsorde verplicht onderdeel moet zijn van het BNC-fiche. Wat vindt de minister van deze aanbeveling? Wij willen er nog een punt aan toevoegen. Het is, zoals zo vaak bij EU-wetgeving, niet alleen een kwestie van de juiste inhoud, maar ook een kwestie van de juiste timing. De BNC-fiches moeten in een zo vroeg mogelijk stadium gereed zijn en beschikbaar worden gesteld aan bijvoorbeeld de Staten-Generaal. Nu gebeurt het immers regelmatig dat de subsidiariteitstoets moet worden uitgevoerd zónder dat de Kamer al beschikt over een BNC-fiche. Met de Raad van State zeggen wij dat het BNC-fiche slechts een momentopname is en dat er meer nodig is. Het BNC-fiche behelst slechts een initiële reactie van de regering op een nieuw Commissievoorstel. Er kan dus nog veel gebeuren. Hier komt nog bij dat de ambtelijke werkgroep bepaalt welke voorstellen relevant genoeg zijn voor het opstellen van een fiche.
Tijdige en volledige informatievoorziening van de Staten-Generaal is tevens van belang om later implementatieproblemen te voorkomen. Als voorbeeld noem ik het wetsvoorstel bewaarplicht telecommunicatiegegevens dat thans door de Eerste Kamer wordt behandeld. De senaat heeft vraagtekens bij nut en noodzaak van deze wetgeving, maar is hier eigenlijk "te laat" mee omdat er de verplichting is om deze richtlijn te implementeren. Was het niet mogelijk geweest deze problemen te voorkomen door de informatievoorziening aan de Staten-Generaal te vervroegen?
De laatste stap bij de totstandkoming van Europese wet- en regelgeving is die van het BNC-fiche naar de Permanente Vertegenwoordigers. De commissie spreekt hierbij van een "zwart gat". Deelt de regering deze inschatting? Verder ben ik benieuwd naar de stand van zaken rond de Handleiding wetgeving in Europa.
Als de wetgeving eenmaal gereed is en er geen sprake is van rechtstreekse werking, moet de wetgeving geïmplementeerd worden. De Algemene Rekenkamer constateert dat het implementatietempo laag is. De regering is het daar niet helemaal mee eens. Ik heb in dit verband een kleine aanvullende vraag. In haar antwoorden op vragen van de CDA-fractie spreekt de regering met name van "implementatie van verordeningen". Ik neem aan dat dit op een vergissing berust en de regering "richtlijnen" bedoelt.
Terug naar het implementatietempo. De achterstand bij de implementatie van richtlijnen en kaderbesluiten omvat eind 2008 elf richtlijnen en kaderbesluiten. Ik weet dat dit niet meteen betekent een overschrijding van de termijn, maar toch, er is een achterstand. Graag hoor ik van de minister of hij in de toekomst voorziet dat deze achterstand kan worden ingelopen en, zo ja, hoe. Ook verneem ik graag van hem of het gebruikmaken van het Contact Committee om implementatieproblemen in Europa te bespreken wellicht een goed idee is.
Tot slot. Als wij naar de toekomst van Europese wet- en regelgeving kijken, mogen wij niet vergeten dat de noodzaak bestaat om de betrokkenheid van bijvoorbeeld de Staten-Generaal te overdenken, zulks met name omdat in het Verdrag van Lissabon géén parlementair voorbehoud is opgenomen. De commissie-Hoekstra stelt in dit verband voor dat het parlement in overleg met de regering en in navolging van het Britse Lagerhuis, voornemens tot Europese regelgeving selecteert om die aan een grondig onderzoek te onderwerpen. Zo'n grondig onderzoek zou in een enkel geval de procedure kunnen volgen, waaraan ook wetsvoorstellen zijn onderworpen, zo stelt de commissie. Wat is de reactie van de regering op dit voorstel van de commissie?